Senat verschiebt Debatte über Schuldenobergrenze; ​​Vorschlag erhöht Zahlungsausfallrisiko und schwächt Zentralbank

Der Gesetzentwurf zur Festlegung einer Schuldenobergrenze für die Bundesregierung – der in der Praxis zu einem Moratorium für die öffentliche Verschuldung führen könnte – wurde diese Woche von der Tagesordnung des Wirtschaftsausschusses des Senats (CAE) gestrichen. Das Büro von Senator Oriovisto Guimarães (PSDB-PR), dem Berichterstatter des Gesetzentwurfs, erklärte, es würden „Anpassungen“ vorgenommen, eine Abstimmung sei jedoch nicht vorgesehen.

Der Rückzug des Berichterstatters erfolgte nach einer Welle der Kritik seitens der Zentralbank, des Wirtschaftsteams und des Finanzmarktes. Obwohl weder die Zentralbank noch Finanzminister Fernando Haddad öffentliche Erklärungen abgegeben haben, bestätigen von Gazeta do Povo befragte Quellen die heftigen Gespräche hinter den Kulissen.

In der Praxis regelt der von Senator Renan Calheiros (MDB-AL) verfasste Vorschlag Artikel der Verfassung und des Gesetzes zur Haushaltsverantwortung (LRF), die jahrzehntelang aufgeschoben wurden, gerade weil sie die Möglichkeit eines Zahlungsausfalls bei der öffentlichen Schuldentilgung eröffnen.

Eine davon ist die Verfassung, die dem Senat die Aufgabe zuweist, die „allgemeinen Grenzen für die Gesamtverschuldung der Union, der Staaten, des Bundesdistrikts und der Gemeinden“ festzulegen. Ein weiterer Artikel des LRF legt fest, dass der Präsident der Republik dem Senat innerhalb von 90 Tagen „die Zahlen für die konsolidierte Verschuldung der Union, der Staaten und der Gemeinden“ übermitteln muss.

Calheiros' Text legte zwei Grenzen für die Staatsverschuldung fest: Die Bruttoverschuldung durfte weder 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) noch das 6,5-fache der laufenden Nettoeinnahmen der Bundesregierung übersteigen. Der Berichterstatter schloss nur die Staatsverschuldung innerhalb der 80-Prozent-Grenze ein, nicht jedoch die Staatsverschuldung von Bundesstaaten und Gemeinden, die ihre eigenen Grenzen haben.

In einem solchen Fall würde der Gesetzentwurf die Ausgabe neuer Staatsanleihen unterbinden und damit ihre Finanzierungskapazität drastisch einschränken. Kurz gesagt: Diese Maßnahme könnte die Regierung lähmen – ähnlich wie in den USA, wo es keine Einigung über die Schuldenobergrenze gibt. Und letztlich zu einem Zahlungsausfall bei Staatsanleihen führen.

Ein Blick auf die Zahlen genügt, um die Besorgnis zu verstehen, die unter Ökonomen um sich greift. Die Bruttoverschuldung aller Bundesbehörden liegt heute bereits bei 77,6 Prozent des BIP und dürfte zum Jahresende bei 80 Prozent des BIP liegen, wie aus dem Focus Bulletin der Zentralbank hervorgeht.

Die Schulden der Union – die 74,1 Prozent des BIP ausmachen – könnten laut Marktprognosen innerhalb von drei Jahren 80 Prozent des BIP erreichen. Diese gehen von einer Bruttogesamtverschuldung von 84,1 Prozent des BIP im Jahr 2026, 87,3 Prozent des BIP im Jahr 2027 und 89,4 Prozent des BIP im Jahr 2028 aus.

Notenbank verlässt geschwächt

Die von Gazeta do Povo befragten Experten zeigen, wie uneindeutig der Vorschlag ist. Positiv ist jedoch, dass er die Notwendigkeit einer verantwortungsvollen Haushaltspolitik auf den Tisch bringt.

Für den Ökonomen Armando Castelar vom Brasilianischen Wirtschaftsinstitut (FGV-Ibre) ist der Vorschlag sinnvoll, da er das Wachstum der öffentlichen Ausgaben bremst. „Erhöhte Ausgaben sind schädlich, weil der Staat der größte Schuldner ist und die Erhöhung des Selic-Satzes sowohl die Fremdfinanzierung als auch private Investitionen verteuert“, erklärte er.

Die vorgeschlagene Lösung wird jedoch in Frage gestellt. „Das Parlament versucht, die Regierung zu einer verantwortungsvolleren Haltung zu zwingen“, sagt die Ökonomin Juliana Inhasz, Professorin am Institut für Wirtschaftsforschung. „Das Problem ist, dass die Regel in ihrer jetzigen Form nicht funktioniert und sogar neue Risiken mit sich bringt.“

Eines der Risiken betrifft die Zentralbank, die hinter den Kulissen warnte, das Projekt würde eine institutionelle Schwächung der Geldpolitik bedeuten.

Im Wesentlichen ist die Zentralbank die Verwahrerin von Staatsanleihen. Durch den Kauf und Verkauf dieser Staatsanleihen kann sie der Wirtschaft täglich Liquidität angesichts von Ressourcenzu- und -abflüssen – wie beispielsweise Dollarzuflüssen – garantieren und die Inflation kontrollieren, indem sie den Selic-Satz nahe dem vom geldpolitischen Ausschuss (Copom) festgelegten Zielwert hält.

Kommt es zu einem Stillstand der Anleiheemission, verliert die Zentralbank wichtige Instrumente, darunter die Durchführung sogenannter Repo-Geschäfte, mit denen überschüssiges Geld aus dem Wirtschaftskreislauf entfernt wird. Die Maßnahmen der Zentralbank wären auf langsamere und weniger wirksame Mechanismen wie Zwangseinlagen oder den Diskontsatz beschränkt. „Dies verringert die praktische Handlungsfähigkeit der Zentralbank gegen die Inflation“, erklärt Inhasz.

Für Manoel Pires vom Brasilianischen Wirtschaftsinstitut (FGV-Ibre) schafft der Vorschlag in dieser Hinsicht mehr Probleme als Lösungen. „Die Geldpolitik wird durch den Kauf und Verkauf von Staatsanleihen bestimmt“, sagt er. „Eine Schuldenobergrenze könnte die Zentralbank bei der Verfolgung ihres Inflationsziels einschränken.“

Ein weiterer heikler Punkt sind die Auswirkungen auf den Devisenhandel. Wenn die Währungsbehörde derzeit ihre internationalen Reserven stärkt, pumpt sie Real in die Wirtschaft, die anschließend sterilisiert werden müssen, um Druck auf die Zinsen zu vermeiden. Mit der Einführung der Schuldenobergrenze würde dieser Mechanismus eingeschränkt.

Haushaltsstarrheit erhöht das Risiko eines Zahlungsausfalls

Die größte Sorge betrifft jedoch die Funktionsweise des Haushalts selbst: Da die meisten Ausgaben obligatorisch sind, wäre es unmöglich, die Ausgaben über Nacht zu kürzen, wenn die Grenze erreicht wäre. In diesem Szenario könnte die Regierung die Schulden nicht refinanzieren oder Zinsen zahlen, was die Angst vor einem Zahlungsausfall schürt.

„Es ist möglich, dass die Regierung diese Regel nicht einhalten kann“, schätzt Armando Castelar, Ökonom bei Ibre. „Dies würde das Ausfallrisiko deutlich erhöhen, die Zinsen noch weiter in die Höhe treiben und ein Umfeld der Unsicherheit und Ungewissheit für den Markt schaffen.“

Es bestehen technische Zweifel und Unsicherheiten hinsichtlich der praktischen Auswirkungen des Gesetzesentwurfs, insbesondere hinsichtlich der Anwendung von Artikel 31 des LRF, der Strafen für die Überschreitung der Schuldengrenze vorsieht. Der Text verbietet der Regierung neue Kreditgeschäfte, mit Ausnahme solcher, die der Rückzahlung von Schulden in Form von Wertpapieren dienen – also Staatsanleihen, die zur Prolongation bestehender Schulden ausgegeben werden.

Das Problem ist, dass unklar ist, ob diese Ausnahme auch Zinszahlungen oder nur die Tilgung betrifft. In der Praxis bedeutet dies, dass die Regierung zwar weiterhin Anleihen ausgeben könnte, um einen Teil der Schulden zu bedienen, es aber zu einem teilweisen Stillstand kommen könnte, wenn die Zinszahlungen beeinträchtigt würden.

Für Felipe Salto, Chefökonom bei Warren Investimentos, sieht der LRF zwar Ausnahmeregeln vor, die die Verwaltung von Schuldtiteln, das Volumen von Repo-Geschäften und freien Wertpapieren im Portfolio der Zentralbank sowie die Erfüllung von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Kreditgeschäften der Bundesregierung schützen. „Doch diese können nicht einfach lockeren Beschränkungen unterworfen werden, die die wahren Herausforderungen der öffentlichen Finanzen nicht berücksichtigen“, meint er.

Castelar ist der Meinung, dass selbst wenn es kein formelles Moratorium gäbe, „schon allein die Zweifel ausreichen würden, um die Risikowahrnehmung zu erhöhen und die Finanzstabilität zu beeinträchtigen.“

Auf dem Finanzmarkt ist die Wahrnehmung ähnlich: Die Maßnahme würde die Unsicherheit erhöhen, die Glaubwürdigkeit des Landes schädigen und das Risiko für Bundesanleihen erhöhen. „Für den Markt stellt die Nähe zu einer solchen Situation immer ein Risiko dar, da sie möglicherweise die Zinsen steigen und Nervosität erzeugen könnte“, sagt der Ökonom.

Der Vorschlag geht nicht an die Wurzel des Problems

Für Manoel Pires schafft die Schuldenobergrenze ein Problem, das wir heute nicht haben. „Neben der Möglichkeit eines Zahlungsausfalls bekämpft der Vorschlag das Symptom, nicht die Ursache“, urteilt er. Er weist auch darauf hin, dass das amerikanische Schuldenobergrenzenmodell die Fragilität der Regel verdeutliche. „In den USA erhöht der Kongress die Schuldenobergrenze immer dann, wenn sie kurz vor dem Erreichen steht. Diese Art von Instabilität könnte sich auch hier wiederholen“, warnt er.

Castelar betont, der Vorschlag komme zu spät: „Das Hauptproblem, das angegangen werden muss, ist die Erhöhung der Ausgaben im Rahmen einer nachhaltigen Haushaltsregel“, erklärt er. Ihm zufolge war die „Ausgabenobergrenze“ – eine Haushaltsregel, die während der Regierung von Michel Temer (MDB) in Kraft war – wirksamer, weil sie das Problem an der Wurzel packte. „Die Erfahrungen zwischen 2016 und 2021 zeigten bessere Ergebnisse: niedrigere Zinssätze, niedrigere Kapitalkosten und mehr Planbarkeit für Investoren“, erklärt er.

Andererseits werde die Schuldenobergrenze erst dann greifen, wenn sich die Lage bereits verschlechtert habe. „Das schafft Anreize, die Krise auf nachfolgende Regierungen abzuwälzen“, sagt er. „Die Absicht, die Schulden zu begrenzen, ist positiv, aber der gewählte Weg ist nicht der effizienteste. Die beste Option wäre die Wiedereinführung eines Ankers für öffentliche Ausgaben, der sich bereits bewährt hat.“