El alivio del IRS que el país necesita

Si la propuesta del Gobierno de AD de una reducción transversal del IRC generó mucha discusión en los últimos Presupuestos Generales del Estado, la reducción del IRS ha sido un tema más consensuado en los últimos años, con algunos matices que recuerdo, pero es necesario hacer un balance de la situación a este nivel, que aquí presento.

Ante esta situación, recuerdo que el tema del alivio del IRS 'calentó' el inicio del anterior gobierno de AD por la 'paternidad' de la rebaja en 2024, en una 'contienda de popularidad' que se debía a la perspectiva de que, en cualquier momento, podría haber nuevas elecciones anticipadas, como ocurrió (aunque no por rechazo a los Presupuestos del Estado, sino por un caso exógeno).

No volveré a aburrir a los lectores con las cifras. Pero, si bien el PS sí decidió una parte significativa de la reducción del IRS en 2024 en los Presupuestos Generales del Estado de ese año (antes de la disolución del último gobierno de António Costa) —reforzada posteriormente en 2024 por el gobierno de AD, aunque el Parlamento aprobó una configuración distinta a la prevista—, lo cierto es que esto ocurrió porque el entonces gobierno del PS adaptó su propuesta a la más generosa que el PSD, entonces en la oposición, presentó al Parlamento, lo cual se demuestra fácilmente por la reducción sustancialmente menor que el PS había incluido en el Programa de Estabilidad de abril de 2024. Si sumamos la mayor reducción del IRS a iniciativa de AD, durante su gobierno, a lo que el PSD en la oposición «obligó» al PS a añadir a su previsión inicial, llegamos a la conclusión de que, de hecho, el PSD/AD fue el principal responsable, directa e indirectamente, de la significativa reducción del IRS en 2024.

En 2025, habrá otra reducción, esta vez principalmente debido al acuerdo alcanzado por AD y PS respecto al nuevo y más generoso modelo del IRS Jovem (impuesto sobre la renta de los jóvenes), con el que discrepo, prefiriendo un modelo unificado de retención y atracción de talento, al que volveré más adelante, que ahora también incluye a los jóvenes que no han completado el 12.º año de escolarización. Este cambio es un error, ya que desincentiva la cualificación y convierte el nivel mínimo de escolarización en letra muerta, promoviendo el abandono escolar prematuro, como ya he tenido la oportunidad de señalar. La injusticia fundamental persiste, ya que la prestación solo está disponible para los menores de 35 años, lo que genera injusticias, y el coste de la medida ha aumentado significativamente, lo que hace muy dudoso su efecto en la retención del talento joven.

El programa de AD que ganó las elecciones de 2025 incluye la continuación de la reducción general del IRS. El PS, que anteriormente seguía la misma pauta de reducción del IRS, abandonó la medida y comenzó a centrarse en la reducción del IVA, especialmente en productos alimenticios básicos —que también beneficia a las familias con mayores ingresos—, lo cual fue un error, en mi opinión, y contribuyó a la derrota electoral de los socialistas.

Paso ahora a la situación actual de la reducción del IRS a nivel de los tipos marginales generales –la situación de los jóvenes hasta los 35 años habría que verla a la luz del nuevo IRS Jovem, que no analizaré–, que se justifica por el elevado nivel en el que aún se encuentran, lo que no ha sido bien explicado.

El cuadro muestra que, a pesar de la reducción de los tipos del IRS en los últimos años, una buena parte de los tipos marginales en 2025 (sobre la renta de 2024) todavía están por encima de los de 2010 (sobre la renta de 2019), antes del “gran aumento” que era absolutamente necesario durante el programa de ajuste de la Troika de acreedores –que evitó la quiebra del país–, con énfasis en los que están por encima del 6º tramo de renta imponible.

Tasas marginales del impuesto sobre la renta personal aplicables en 2010 y 2025 y tramos comparables Fuente : Ministerio de Hacienda y Pordata . OE = Presupuesto del Estado. Notas: El IRS total a pagar es el promedio ponderado de los rangos de los distintos tramos por los tipos impositivos marginales hasta la renta imponible de cada uno. * Tramos comparables, aplicando la inflación entre 2009 y 2024 medida por el IPC (30,9% = 121,13/92,57-1 = IPC2024/IPC2009-1 ). Esto representa un escenario hipotético sin cambios en la tabla del IRS, manteniendo los tipos marginales y actualizando los tramos por inflación.

Para que los tramos sean comparables, en la tabla indico entre paréntesis los tramos de 2010 actualizados según la inflación entre 2009 y 2024 (véanse las notas de la tabla). Esto refleja una situación hipotética sin cambios en la tabla del IRS, con las mismas tasas marginales y los tramos ajustados para evitar la pérdida de poder adquisitivo, a fin de comparar con la situación en 2025, destacando el efecto de los cambios desde entonces.

El tipo reducido del 10,5 % del primer tramo ajustado de 2010 (que abarca los primeros 6.722 € de renta imponible, tras el ajuste por inflación, o 4.793 € en la tabla original) dejará de aplicarse en 2025. El primer tramo actual (hasta 8.059 €) comienza ahora en el 13,0 %, que era el tipo del segundo tramo en 2010 (de 6.722 € a 9.487 € tras el ajuste por inflación). Sin embargo, este cambio resulta poco relevante en el cálculo del impuesto, ya que se aplica a una cantidad relativamente pequeña de renta.

El alivio reciente se ha centrado en las tasas intermedias por debajo del sexto tramo actual.

Los tipos de los actuales tramos 3, 4 y 5, entre 12.160 y 28.400 euros, con valores del 22,0%, 25,0% y 32,0%, respectivamente – son ahora inferiores en tramos comparables (el 3 y 4 en 2010, entre 9.487 y 54.106 euros ajustados, con tipos del 24,5% y 35,5%), tras varias divisiones de tramos y aplicación de tipos más bajos en los últimos años.

El tipo del actual tramo 6, aplicable a las rentas comprendidas entre 28.400 y 41.629 euros, es el mismo (35,5%) que en 2010 para las rentas comparables (entre 23.526 y 54.106 euros).

Los niveles superiores, que han sufrido subidas muy fuertes desde 2010, no fueron cubiertos y siguen muy penalizados, lo que dificulta la retención del talento, que AD y PS intentaron compensar con el citado IRS Jovem, pero que no cubre a las personas mayores de 35 años y solo introduce más injusticia y complejidad en el sistema –que debería, por el contrario, simplificarse.

Esto es lo que propongo con el programa unificado de retención y atracción de talento IRS Novo Talento —que sustituye a los programas especiales IRS Jovem (hasta 35 años), IFICI+ (para inmigrantes cualificados) y el Programa Regressar (para emigrantes), que no son accesibles para todos—: una deducción del IRS sobre los ingresos del trabajo aplicable en los años posteriores a la obtención de nuevas titulaciones de educación superior, que actúe como incentivo para la obtención de nuevas cualificaciones para todos los trabajadores. Sería accesible para los jóvenes, que serían los más beneficiados (debido a su mayor propensión a la educación superior), pero también para las generaciones anteriores con empleo —relativamente poco cualificadas en comparación con la UE, tanto para trabajadores como para empleadores, lo que fomentaría la adquisición de nuevas competencias y una mayor productividad—, los emigrantes (retornados) y los inmigrantes.

Continuando con el análisis de la tabla, las rentas imponibles del actual tramo 7, entre 41.629 y 44.987 euros, tributan actualmente al 43,5% –frente al 35,5% en 2010 (en el tramo 4 corregido de 23.526 a 54.106 euros)–, mientras que las del actual tramo 8 (44.987 a 83.696 euros) tributan al 45,0% y las del tramo 9 (más de 83.696 euros) al 48,0%, cuando antes tributaban al 35,5%, 37,0%, 40,0% y 42,0% (los cuatro últimos tramos en 2010), considerando porciones de renta comparables.

Me gustaría llamar la atención sobre el hecho de que las rentas del 7º tramo e incluso las del inicio del 8º tramo, que en Portugal son consideradas altas por nuestros gobiernos, están en o ligeramente por encima de la media en el contexto de la UE, donde cada vez más de nuestros trabajadores se están desplazando – especialmente los más cualificados, incluso los mayores de 35 años, no cubiertos por el IRS Jovem –, penalizando la retención y atracción de talento para aquellos que no están cubiertos por los actuales regímenes especiales del programa IRS Jovem, IFICI+ y Regressar, que crean complejidad e injusticia.

Tras realizar algunas simulaciones, observo que, a partir de 44 mil euros de renta imponible, que representa aproximadamente el valor promedio en la Unión Europea (UE) en 2024 —en línea con el final de nuestro séptimo tramo y el comienzo del octavo— para la referencia habitual (soltero sin hijos), la tabla de 2025 genera valores impositivos más altos que la tabla ajustada de 2010, con una diferencia creciente. Por debajo de este umbral, la tabla de 2025 arroja niveles impositivos más bajos, pero la diferencia es pequeña en términos absolutos.

En otras palabras, las desgravaciones fiscales de los últimos años ya han compensado los aumentos durante el periodo de la Troika, pero solo para las rentas inferiores a la media europea. Sin embargo, desde una perspectiva de competitividad fiscal, no me cabe duda de que Portugal debería seguir reduciendo el IRS en los distintos tramos.

Esto requeriría un análisis comparativo en la UE, algo que escapa al alcance de este artículo, que se centra en la evolución temporal de nuestras tablas del IRS. La última vez que revisé los datos a nivel europeo, Portugal tenía uno de los niveles más altos de esfuerzo fiscal de la UE en términos del IRS para puntos comparables en la distribución de la renta (con los datos disponibles). Creo que esto seguirá siendo así, pero tendría que confirmarlo.

Me gustaría señalar también que este análisis se realiza con el impuesto final pagado, incluyendo el efecto de las deducciones en la recaudación (en concreto, la asociada al IRS Jovem), y es por tanto más completo que el análisis temporal de tipos impositivos que presento aquí, un ejercicio previo a la aplicación de dichas deducciones.

Para concluir el análisis de la tabla, para ingresos superiores a 80 mil euros, también es necesario tener en cuenta el impuesto solidario adicional, que eleva el tipo marginal al 47,5 % entre 80.000 y 83.696 euros, al 50,5 % entre 83.696 y 250.000 euros, y al 53,0 % por encima de dicho umbral. Cabe señalar que el Tribunal Constitucional alemán considera que los tipos marginales efectivos superiores al 50 % pueden constituir confiscación, en el sentido de que la tributación no debe anular la esencia de los ingresos.

Me gustaría ver un análisis similar de nuestro Tribunal Constitucional sobre este asunto o, preferiblemente, la prohibición de confiscación en la revisión constitucional que Luís Montenegro decidió posponer tan pronto como fue nombrado Primer Ministro, iniciando, en este nivel, el nuevo mandato.

Si bien es cierto que la progresividad del IRS es un precepto constitucional que debe mantenerse para preservar la reducción de las desigualdades, no es menos cierto que un IRS demasiado progresivo con tipos marginales excesivamente altos en los niveles superiores constituye un claro desincentivo al esfuerzo y a la retención y atracción de talento, penalizando la productividad.

Debería haber un equilibrio que se ha perdido, en mi opinión, al tener ahora tipos marginales más altos que hace 15 años, a partir de niveles de renta que son medios en el contexto europeo, como se ha mencionado –y que podrían incluso considerarse confiscatorios (por encima del 50%) en los tramos de renta más altos–, contradiciendo la tendencia de reducción generalizada que se produjo en la UE.

Dejo algunos apuntes más que también me parecen relevantes y que emanan del cuadro analizado.

Portugal necesita atraer grandes empresas, como ya he escrito, y el impuesto estatal progresivo sobre la renta de sociedades, sin precedentes en Europa, debe eliminarse para atraer inversión estructural . Tras este análisis, añadiría que tampoco podremos atraer a los altos directivos de estas grandes empresas, ya que necesariamente perciben ingresos sujetos al recargo de solidaridad y no querrán venir a un país con tipos marginales, que pueden considerarse confiscatorios, aplicados a gran parte de sus ingresos imponibles.

Finalmente, quisiera señalar que, tras varios cambios en los tramos impositivos intermedios de nuestra tabla del IRS, su número ha aumentado, llegando a un total de 9 en la tabla general, pero ahora son 11, incluyendo los dos tramos separados del impuesto solidario adicional, para rentas superiores a 80 mil euros. Creo que este es el mayor número de tramos en Europa, lo que nos sitúa como uno de los países con mayor progresividad formal. La existencia de muchos tramos puede favorecer una mayor justicia redistributiva, pero las desventajas son mayores, en mi opinión, como por ejemplo:

(i) Un desincentivo al esfuerzo, ya que el ingreso adicional resulta en un pequeño aumento neto y ascender en el tramo impositivo significa pagar más impuestos, lo que desalienta las progresiones salariales;

(ii) Mayor complejidad administrativa (para contribuyentes, empresas y autoridades fiscales);

(iii) Favorecer cambios frecuentes con fines políticos, creando incertidumbre fiscal;

(iv) Dar lugar a un mayor número de “saltos escalonados” y distinciones arbitrarias entre ingresos muy similares con diferente tratamiento fiscal.

La gran mayoría de países europeos optan por hasta 6 tramos y tipos marginales máximos claramente inferiores al 50%, por lo que el nuevo Gobierno de AD debería procurar seguir las mejores prácticas de nuestro sistema tributario, si realmente está interesado en reformarlo.

Conclusión

La reducción del IRS no debe ser sólo un instrumento de alivio específico de la carga fiscal, sino una pieza central de una verdadera reforma del sistema tributario que promueva la justicia, la simplicidad, la transparencia y la competitividad – a través de la valorización del trabajo, de las cualificaciones y del esfuerzo en general.

El análisis realizado aquí muestra que las desgravaciones fiscales de los últimos años ya han compensado los aumentos durante el período de la Troika, pero solo para las rentas inferiores a la media europea, del orden de 44 000 euros de renta imponible anual. Desde la perspectiva de la competitividad y el esfuerzo fiscal, estoy seguro de que Portugal aún necesita reducir el IRS en los distintos tramos, pero esto requeriría un análisis actualizado en el contexto de la UE, que no es el objetivo de este artículo.

Incluso sin esta comparación europea, lo que muestro claramente aquí es que Portugal mantiene unos tipos marginales elevados, que quedaron fuera de las medidas de alivio de los últimos años, basados ​​en una renta imponible media en la UE, en línea con el final de nuestro 7º tramo y el comienzo del 8º.

Teniendo en cuenta el impuesto solidario adicional, los tipos impositivos de los últimos tramos alcanzan incluso valores superiores al 50%, lo que el Tribunal Constitucional alemán considera confiscatorio, y el número total de tramos asciende a 11 (el más alto de la UE), lo que hace que nuestro sistema IRS sea muy progresivo.

La alta progresividad desincentiva el esfuerzo, la cualificación, la progresión profesional y la retención del talento en el país; problemas que se agravan por la excesiva complejidad, los niveles excesivamente numerosos y los regímenes especiales superpuestos e injustos.

Concluyo que es necesario continuar la senda de reducción del impuesto sobre la renta de las personas físicas —de forma estructural, planificada y cuantificada, tras un análisis de la competitividad y el esfuerzo fiscal del impuesto sobre la renta de las personas físicas en relación con la UE—, centrándose en la reducción de los tipos marginales excesivos, especialmente en los tramos superiores, y el número de tramos. Incluso si se reduce el recargo estatal para atraer a las grandes empresas, ¿cómo se puede atraer a los altos directivos con tipos marginales máximos del impuesto sobre la renta de las personas físicas superiores al 50%?

La revisión de los beneficios fiscales también debería formar parte de la reforma fiscal del IRS (y del sistema tributario en su conjunto), incluyendo la creación de un régimen unificado de retención y atracción de talento, como el IRS Novo Talento que defiendo, en sustitución de los diversos regímenes especiales en esta materia, en concreto el IRS Jovem, cuyo efecto no analizaré aquí en términos cuantitativos, pero que me gustaría señalar que genera injusticias (deja fuera a las personas mayores de 35 años) y un desincentivo a la cualificación (incluida la finalización del nivel mínimo de educación), por no hablar de un elevado coste y un dudoso impacto en la retención de los jóvenes talentos.

En resumen, la reforma del IRS debería hacerlo más competitivo en la UE, más justo socialmente y más eficaz a la hora de valorar el trabajo y aumentar la productividad.