La règle est enfreinte et nous ne la corrigerons pas

Comme le dit le dicton bien connu, « les règles sont faites pour être suivies ». Mais à la lumière des événements de la semaine dernière en Colombie, il est clair qu'il est toujours possible d'invoquer une exception à la règle.

C'est du moins ce qui ressort de la déclaration du ministère des Finances concernant son intention de suspendre les effets de la règle budgétaire. Cette règle a été établie par la loi 1473 de 2011 (réformée en 2021) afin de fixer des paramètres « garantissant la viabilité à long terme des finances publiques ».

Ce mécanisme, actuellement utilisé dans plus d'une centaine d'économies, est une sorte d'autodiscipline visant à prévenir les excès. Bien que ses caractéristiques spécifiques puissent varier, des limites sont généralement fixées concernant la dette , l'équilibre entre les recettes publiques et les dépenses courantes, ainsi que le montant du déficit budgétaire.

L'adoption volontaire de ces camisoles de force vise à renforcer la crédibilité institutionnelle des pays qui les utilisent. En contrepartie, non seulement les gouvernements au pouvoir auront plus de mal à commettre des erreurs, mais les emprunts seront moins coûteux pour ceux qui expriment leur volonté d'agir de manière responsable.

L'idée qu'un mandat légal explicite dans ce domaine ait des effets positifs est peu débattue. Un article récent de deux experts suisses, Thomas Brändle et Marc Elsener, conclut que le bilan est positif à plusieurs égards. « Les données empiriques indiquent qu'il existe de bonnes raisons de conserver inchangées des règles budgétaires bien conçues », indique le document.

Chacun de ces dispositifs comporte toutefois une clause dérogatoire déclenchée par des événements imprévus, généralement catastrophiques. Une catastrophe naturelle ou une chute brutale des exportations, entraînant des dépenses supplémentaires ou une baisse des recettes fiscales, peuvent justifier le non-respect des objectifs pendant un certain temps.

Ce fut le cas pendant la pandémie, lorsque les gouvernements ont dû se précipiter pour acheter des masques et des respirateurs, augmenter les capacités hospitalières et, par la suite, acquérir des vaccins. À cela s'ajoutaient des programmes de soutien aux ménages et aux entreprises, le tout aux frais du Trésor. Parallèlement, les confinements obligatoires ont entraîné une baisse des impôts payés par les contribuables.

En raison de ces circonstances exceptionnelles, les niveaux d'endettement et les soldes négatifs ont considérablement augmenté. Depuis lors, bon nombre de pays ont entrepris des efforts pour assainir leurs comptes , un processus qui prendra des années et qui, en général, s'est déroulé sans incident tant que la tendance est positive.

Jusqu'à récemment, la Colombie connaissait une situation similaire. Au cours de la dernière décennie, elle a atteint ses objectifs déclarés, qui ont parfois été assouplis, notamment lors de la chute des prix du pétrole.

Mais au-delà des pressions occasionnelles, l'évaluation a toujours été que la situation était sous contrôle et que les autorités restaient déterminées à réduire les déséquilibres. Cette perception favorable allait finalement être confirmée par le fait que le pays fut l'un des premiers à avoir accès à la ligne de crédit flexible du Fonds monétaire international, une allocation inconditionnelle de l'institution multilatérale, interprétée comme un signe de bonne conduite.

Lorsque la COVID-19 a frappé, la réalité est devenue difficile à appréhender. Mesuré en proportion de l'économie, le déficit budgétaire est passé de 2,5 % à 7,8 % entre 2019 et 2020. Parallèlement, la dette est passée de 48,4 % du produit intérieur brut (PIB) à 60,7 % sur la même période. À l'époque, la clause dérogatoire a été appliquée sans controverse.

Une fois la situation normalisée et la reprise enclenchée, une correction rapide s'est produite. Fin 2023, le déficit du gouvernement central était tombé à 4,3 % et la dette à 53,8 % du PIB.

Jusque-là, la situation semblait prometteuse, même si certains signaux d'alarme s'étaient déclenchés sur le tableau de bord des agrégats macroéconomiques. Par exemple, le taux de croissance a chuté, imputable à un ralentissement de la consommation et à une forte baisse de l'investissement productif.

Cependant, en 2024, tout a changé brutalement. Sous la pression de la hausse des dépenses publiques, les objectifs de recettes publiques n'ont pas été atteints. En conséquence, le déficit a grimpé à 6,8 % et la dette à 60 % du PIB.

Parmi les explications avancées par l'administration Petro figuraient la nécessité de combler le déficit du Fonds de stabilisation des prix des carburants (en raison du prix du gallon d'essence ordinaire et de diesel inférieur à la moyenne internationale) et l'augmentation du service des obligations contractées par l'administration Iván Duque. D'autres analystes ont souligné des erreurs telles que des projections de recettes gonflées ou la décision contestable de la DIAN (Agence nationale des impôts) d'augmenter les acomptes sur l'impôt sur le revenu une année, sachant que cela se traduirait par une baisse des recettes l'année suivante.

Quoi qu'il en soit, en février dernier, le ministère des Finances a présenté son plan financier pour 2025, qui prévoyait clairement des modifications. Selon ce document, le déficit des finances publiques devrait être ramené à 5,1 % du PIB , tandis que la dette publique augmenterait légèrement.

Même à cette époque, l'entité a réaffirmé sa volonté de respecter la règle budgétaire, un objectif que Gustavo Petro a mentionné à plusieurs reprises entre 2022 et 2024. Même si les chiffres de l'année précédente n'étaient pas ceux attendus, l'argument officiel était la présence de transactions ponctuelles, qui permettaient d'actualiser les dépenses exceptionnelles pour expliquer le déséquilibre plus important.

Cependant, il était déjà clair que la seule façon d'atteindre cet objectif était de procéder à d'importantes coupes budgétaires. Lorsque le ministre des Finances de l'époque, Diego Guevara, évoqua cette option à la Casa de Nariño (Chambre des représentants de Nariño), la réponse fut un non catégorique et Germán Ávila fut nommé à sa place.

Depuis lors, l'histoire d'un échec annoncé a commencé à prendre forme. Outre le rejet de toute tentative d'austérité, le pouvoir exécutif a dû faire face à une nouvelle mauvaise performance en matière de collecte d'impôts, reflétée par le comportement des dépôts de l'État sur ses comptes à la Banque de la République.

Ainsi, le 29 mai, ce solde s'élevait à 16 000 milliards de pesos, un chiffre inférieur aux 19 000 milliards de pesos de l'année précédente et à la moyenne historique de 35 000 milliards de pesos. Si la situation perdure, la rareté des liquidités pourrait devenir ingérable, ce qui entraînerait de nouveaux retards dans les paiements de l'État.

En l'état actuel des choses, les observateurs prévoient que le déficit en 2025 ne sera plus de 5,1 % du PIB, mais de 7 %, tandis que le département de recherche économique de la Banque de Bogotá le porte à 7,8 %. De son côté, le fardeau de la dette publique atteindrait 63 % (en mars, il dépassait déjà 61 %), le plus élevé de l'histoire. Autrement dit, nous revenons à des chiffres similaires à ceux de la pandémie, sans qu'aucune urgence sanitaire ne les justifie.

Face à une véritable crise des finances publiques au niveau de l'État central, le ministère des Finances réagit en appliquant à nouveau la clause dérogatoire. Comme le définit l'alinéa 2 de l'article 60 de la loi 2155 de 2021 , celle-ci « permettra de déroger temporairement à la réalisation des objectifs budgétaires (...) en cas d'événements extraordinaires ou compromettant la stabilité macroéconomique du pays ».

L'activation de la sortie nécessitera une décision du Conseil supérieur de la politique budgétaire, suite à un avis « non contraignant » du Comité autonome de la réglementation budgétaire, un organe technique indépendant. Étant donné que les membres de ce dernier appartiennent au pouvoir exécutif, une issue favorable à la position officielle est facilement prévisible.

Malgré cela, la plupart des analystes rejettent l'idée qu'il s'agit de circonstances exceptionnelles. « Il n'existe aucun événement extraordinaire ou compromettant la stabilité macroéconomique qui justifierait l'activation de la clause dérogatoire à la règle budgétaire », a déclaré Luis Fernando Mejía, directeur de Fedesarrollo.

Lors de son discours à la Convention bancaire de Carthagène, vendredi dernier, le ministre des Finances a indiqué la direction que prend la situation. Outre l'imputation de la responsabilité des difficultés actuelles à la dette héritée , il a proposé un plan d'ajustement décennal, dont les détails seront inclus dans le Cadre budgétaire à moyen terme, qui sera publié le 13 juin.

Le ministre a également évoqué un accord national qui impliquerait davantage d'impôts et une dette accrue. Bien que le texte de la proposition soit encore inconnu, il est probable que les futures administrations seront chargées d'obtenir l'approbation de nouvelles charges fiscales , tandis que le gouvernement Petro sera chargé d'émettre davantage d'obligations.

Il est frappant que le responsable ait affirmé que l'inquiétude était davantage liée aux médias qu'à autre chose. Selon lui, les agences de notation sont relativement calmes, en partie parce que cette option est préférable à la paralysie de l'économie par un plan d'austérité.

Germán Ávila peut trouver la réaction des marchés négligeable, mais il ne fait aucun doute qu'ils ont été ébranlés. Les titres de dette colombiens, en particulier, ont subi une dévaluation significative vendredi, comprise entre 17 et 30 centièmes de point de pourcentage (points de base, en jargon technique), ce qui peut paraître mineur, mais ce n'est pas le cas.

À vrai dire, emprunter est actuellement beaucoup plus coûteux pour le pays que pour ses homologues latino-américains. Une obligation en peso à cinq ans se négocie à 11,4 % par an sur le marché secondaire, tandis qu'une obligation à échéance 2050 dépasse les 13 %. Les comparaisons sont odieuses, mais ces niveaux sont supérieurs de trois à cinq points de pourcentage à ceux du Pérou ou du Chili.

Dans ce contexte, et compte tenu du fait que la Colombie devra non seulement renouveler ses obligations arrivant à échéance, mais aussi réaliser de nouveaux investissements pour couvrir un déficit nettement plus important, son compte d'intérêts à payer devrait être encore plus élevé. Il suffit de rappeler qu'actuellement, un tiers des recettes fiscales est affecté à ce poste.

En plus de ce qui précède, les citoyens ordinaires devront également s'endetter à des taux d'intérêt plus élevés. Lorsque le pays émet ses obligations à haut rendement, il impose un prix plancher au coût de l'argent, qui est répercuté sur tous ceux qui contractent un emprunt.

Et il existe toujours le risque d'une fuite massive de capitaux et d'un choc monétaire, si l'administration actuelle ne parvient pas à convaincre ses arguments ou perd encore plus de crédibilité auprès des investisseurs. Lors de la réunion des banquiers, la perspective de nouveaux chocs et la valorisation accrue de diverses lignes de financement ont suscité de nombreuses réticences .

Car, en fin de compte, l'application de la clause dérogatoire à la règle budgétaire n'est qu'une formalité. Ce qui est réellement en jeu, c'est la crédibilité d'une politique économique qui, depuis des décennies, a permis au pays de minimiser l'impact des chocs externes et de maintenir la confiance des investisseurs.

Retrouver la réputation perdue demandera des années de sacrifices.

Casser la vaisselle est facile, surtout pour un gouvernement de Nariño qui ne tient pas compte des préoccupations du secteur privé, mais la facture de la vaisselle cassée résultant d’ une règle fiscale défaillante finira par être payée par les Colombiens pendant longtemps.