Le difficile carrefour des services publics en Colombie

Les reportages des médias sur l'état des services publics du pays ne sont pas encourageants. Ces derniers mois, les Colombiens ont commencé à s'inquiéter du niveau des réservoirs et ont même frôlé une panne d'électricité en raison du phénomène El Niño de 2024. Parallèlement, Bogotá est confrontée à une crise de l'approvisionnement en eau, entraînant un rationnement sans précédent depuis plus de 40 ans.

Concernant le gaz, ressource essentielle au bien-être des familles et au développement des entreprises, nous avons été surpris d'apprendre au début de l'année que , pour la première fois depuis 50 ans, nous allions perdre notre autonomie en matière d'approvisionnement. Les perspectives sont claires : des importations de gaz seront nécessaires à l'avenir, ce qui entraînera une augmentation des factures des Colombiens.

Les difficultés rencontrées par les services publics se reflètent également dans la situation tendue qui entoure la fourniture d'électricité. Les projets d'énergie propre échouent à démarrer en raison d'obstacles résultant de consultations préalables. Les investisseurs manquent de confiance dans le développement de nouveaux projets de production. De plus, les distributeurs d'électricité sont confrontés à une situation financière critique en raison de la réduction des fonds publics du budget national que ces entreprises recevaient pour verser des subventions aux plus démunis.

En matière de communication, les perspectives ne sont pas non plus encourageantes, compte tenu de la situation financière difficile des opérateurs publics, tels qu'ETB et Emcali, et de celle de certains opérateurs privés, qui compromettent leurs activités. La concurrence entre les différents acteurs, essentielle au développement des services et médias numériques dans le pays, est donc compromise.

En bref, d'un point de vue général, le secteur des services publics de distribution d'électricité est confronté à sa plus grande épreuve depuis 1992, année de la panne d'électricité qui a frappé le pays. Combinés à la crise sanitaire, ces problèmes sociaux constitueront les plus complexes auxquels le gouvernement national devra faire face dans les mois à venir.

Les causes des problèmes auxquels est confronté le secteur des services publics comprennent des défaillances structurelles, temporaires et institutionnelles.

Ces derniers mois, la situation des services publics s'est dégradée en raison de la convergence de plusieurs défaillances structurelles qui mettent en évidence les mauvaises décisions prises par le gouvernement national sous l'administration du président Petro. Ces défaillances, qui pèsent sur les systèmes de services publics, sont en grande partie dues au poids budgétaire des subventions mises en place pour éviter les hausses de tarifs pour les usagers des couches sociales 1, 2 et 3.

Selon la loi 142 de 1994, les subventions aux services d'électricité devaient être financées par les cotisations des 5e et 6e couches sociales, ainsi que des entreprises et des commerces. Cependant, des décisions populistes prises en 2002 ont gelé les tarifs des services publics pour les couches les plus défavorisées, transférant la responsabilité de ces subventions au budget national.

Depuis lors, au lieu de se simplifier, la charge s'est alourdie ces dernières années, la réduction des subventions n'étant pas une mesure politiquement opportune . L'année dernière, avec la crise budgétaire du gouvernement national, ces subventions, qui étaient assumées par les compagnies d'électricité, ont été supprimées, ce qui entraînera tôt ou tard une crise financière qui compromettra la fourniture de services énergétiques dans plusieurs régions du pays.

Depuis 1994, les gouvernements nationaux n'ont pas non plus réussi à concevoir un système efficace de distribution d'électricité sur la côte caraïbe. Les opérateurs privés et publics n'ont pas réussi à fournir le service efficacement, comme c'est le cas dans d'autres régions du pays. Il en résulte des tarifs élevés, une qualité de service médiocre et une mauvaise allocation des ressources publiques pour garantir le service dans cette région.

À ce contexte s'ajoute une situation particulière : pour soutenir les Colombiens les plus pauvres touchés par la pandémie de COVID-19, le gouvernement national a mis en place en 2021 une option tarifaire visant à atténuer l'augmentation des factures d'énergie. Cette mesure n'a pas été entièrement financée et a généré une pression financière accrue pour les entreprises énergétiques.

En ce qui concerne les défaillances institutionnelles, il convient de noter que, malgré un cadre institutionnel solide établi dans la loi 142 de 1994, qui aurait pu servir au gouvernement national pour faire face aux difficultés structurelles héritées d’autres administrations, le président Petro a choisi de briser le cadre institutionnel, et les effets de cette action commencent à se faire sentir dans la détérioration de la qualité de vie des Colombiens.

Depuis le début de l’administration actuelle , le mandat a été d’affaiblir les commissions de régulation , qui sont des entités techniques chargées d’établir des normes pour guider les investissements, corriger les défaillances du marché, garantir la conception des tarifs et protéger les utilisateurs.

La répression du gouvernement national contre ces entités techniques est évidente dans l' absence de nomination de commissaires, comme cela s'est produit avec la Commission de régulation de l'énergie (CREG), ce qui a paralysé son fonctionnement ; le manque de coordination avec la Commission de régulation des communications (CRC), où le représentant du gouvernement n'a pas non plus été nommé ; et le manque d'importance accordée à la Commission de régulation de l'eau potable et de l'assainissement de base (CRA).

Près d'un an après la fin du mandat du gouvernement, les effets de la détérioration institutionnelle des services publics sont palpables : une grande incertitude plane sur les nouveaux projets énergétiques qui garantiront la fiabilité du système électrique dans les années à venir. Dans le secteur de l'eau, le régulateur sectoriel a brillé par son absence lors de la crise de l'eau à Bogotá, et il n'existe aucune vision réglementaire favorisant la conservation de l'eau dans le pays, soutenue par une conception qui encourage ce type d'action.

L'ARC est également sans nouvelles concernant l'avancement des projets liés au renforcement de l'économie circulaire, indispensable pour lutter contre le changement climatique. Dans le domaine des communications, le régulateur n'a pas joué un rôle actif dans l'élaboration de réglementations favorisant le développement de la connectivité dans le pays et a été absent face à la crise qui a frappé le secteur des télécommunications ces dernières années.

La défaillance institutionnelle ne se limite pas aux difficultés rencontrées par les commissions de régulation ; la mauvaise qualité de la conception et de la coordination des politiques publiques menées par les ministères sectoriels et la Direction nationale de la planification (DNP) est également palpable . Sans politiques claires, mises en œuvre par des équipes de techniciens et de professionnels spécialisés, il sera difficile de mettre en place les programmes et projets dont le pays a besoin pour développer ses services publics.

L'autre dégradation institutionnelle majeure se reflète dans la dégradation de la gestion des entreprises de services publics. Elle s'explique par la décision du gouvernement d'abandonner les meilleures pratiques de sélection des dirigeants et des conseils d'administration , une ligne directrice adoptée par le pays lors de son adhésion à l'OCDE. Au lieu de cela, ces entreprises ont été nommées à des postes de direction par des personnes inexpérimentées et dépourvues de compétences techniques ou professionnelles. La preuve la plus flagrante de ces pratiques néfastes est la gestion douteuse d'Ecopetrol, une entreprise essentielle à l'approvisionnement en hydrocarbures et à la transition énergétique du pays.

L'effondrement institutionnel de la régulation laisse un bilan décevant, dont les conséquences financières compromettent la pérennité des services publics. L'incertitude règne quant aux nouveaux projets d'expansion des infrastructures, tandis que la pression budgétaire pour couvrir les subventions s'accentue, et l'absence d'une feuille de route garantissant aux Colombiens qu'ils continueront à bénéficier de services complets, rapides et efficaces d'électricité, de gaz, d'eau, d'assainissement de base et de communications est flagrante.

La restauration des services publics de réseau exige deux décisions fondamentales de la part des acteurs publics et privés. La première est d'abandonner résolument la voie du populisme tarifaire et du mépris de la valeur technique durement acquise depuis 1994 , et de reconnaître que, pour l'électricité, le gaz, les communications, l'assainissement de base et même l'eau potable, le secteur privé est un élément essentiel qui doit être intégré à l'élaboration des futures politiques publiques.

La deuxième décision consiste à reconnaître que le modèle de prestation, de régulation, de contrôle et de surveillance conçu il y a trente ans et appliqué dans les mandats consécutifs à la Constitution de 1991 n'était pas parfait et nécessite des ajustements importants pour améliorer le bien-être des Colombiens. En effet, la feuille de route pour transformer la gestion des services publics et des communications dans le pays implique de reconnaître les erreurs et de tirer les leçons des expériences acquises depuis 1994.

À cet égard, il sera nécessaire d'analyser la possibilité de disposer de régulateurs sectoriels efficaces, allégés de lourdes contraintes bureaucratiques et favorisant l'adoption rapide et efficace de réglementations. Dans ce contexte, une réforme juridique est nécessaire pour promouvoir la nomination des commissaires sur la base d'une solide formation technique, d'une solide expérience sectorielle et, de préférence, d'un concours au mérite.

Dans le même esprit, il est urgent de reprendre les recommandations de l’OCDE visant à protéger les entreprises publiques des pressions politiques et à rétablir les équipes techniques, administratives et juridiques aux plus hauts standards professionnels, personnels et éthiques.

Dans le domaine des politiques publiques, il est urgent de récupérer la vision de l’État sur les services publics du pays, de rationaliser les subventions et de restaurer la confiance des investisseurs à travers des signaux réglementaires appropriés, afin que les acteurs publics et privés puissent structurer et exécuter des projets visant à améliorer la fiabilité, la durabilité et la couverture des services publics et des services de communication.

Dans ce cadre, il est impératif d’introduire un programme de transformation numérique qui intègre les technologies émergentes dans la fourniture de services publics , telles que l’intelligence artificielle, l’utilisation intensive de l’analyse de données, l’Internet des objets et, surtout, les compteurs intelligents afin que les utilisateurs puissent contrôler leur consommation.

L'agenda public doit également intégrer des mécanismes technologiques, appuyés par des systèmes d'information performants, pour surveiller la concurrence et détecter les défaillances du marché qui se reflètent dans les factures finales payées par les usagers. Cela ne sera possible que si la Surintendance des services publics est réformée et si l'urgence de disposer d'une entité de surveillance et de contrôle compétente et techniquement solide, à l'abri de l'influence des politiciens actuels, est enfin reconnue.

L'élaboration d'un nouveau programme pour les services publics doit être un objectif national pour les années à venir. Cette tâche ne fait que commencer et doit être un effort commun de tous les acteurs de la société colombienne.

(*) Économiste, master en économie et régulation des services publics de l'Université de Barcelone, ancien membre de la Commission de régulation des communications (2019-2022). (**) Razón Pública est un groupe de réflexion à but non lucratif qui vise à garantir que les meilleurs analystes aient un plus grand impact sur la prise de décision en Colombie.