Had een akkoord in Istanbul vrede kunnen brengen?

De afgelopen maanden zijn er verschillende politieke of deskundige beschouwingen gepubliceerd over de Russisch-Oekraïense onderhandelingen in Wit-Rusland en Turkije tussen februari en april 2022. Hoewel deze bijdragen interessante nieuwe details en perspectieven bevatten, negeren de meeste volledig of laten ze na de erbarmelijke staat van dienst van Moskou bij de uitvoering van politieke en veiligheidsovereenkomsten met de voormalige Sovjetrepublieken te benadrukken. Een groot deel van het recente debat over de mogelijkheden van een alternatieve, vreedzame geschiedenis negeert eerdere ervaringen en gaat er impliciet van uit dat het Kremlin elke ondertekende overeenkomst zou respecteren. Een dergelijke veronderstelling staat haaks op het waarneembare gedrag van Rusland in vergelijkbare situaties.

Moskou's staat van dienst op het gebied van naleving van belangrijke artikelen – en dan hebben we het nog niet eens over de geest – van zijn veiligheidsgerelateerde overeenkomsten met de voormalige Sovjetrepublieken is rampzalig. Rusland zelf klaagt vaak luidkeels over het vermeende wangedrag van zijn zwakkere onderhandelingspartners, zowel vóór, tijdens als na de ondertekening van een document. Woordvoerders van het Kremlin hebben consequent volledige implementatie geëist van de artikelen waarin zij het meest geïnteresseerd zijn, evenals acceptatie van Moskou's interpretatie ervan. Tegelijkertijd is het Kremlin flexibel geweest met betrekking tot zijn eigen inhoudelijke verplichtingen – of deze nu voortvloeien uit multilaterale overeenkomsten of bilaterale overeenkomsten tussen Moskou en andere post-Sovjetstaten. De politieke onbetrouwbaarheid van het Kremlin betrof vaak juist de Russische verplichtingen die cruciaal waren voor de betekenis van de overeenkomsten.

De gebroken beloften van Rusland

Er zijn de afgelopen 35 jaar talloze voorbeelden geweest van juridisch nihilisme in het Kremlin en het niet nakomen door Rusland van ondertekende overeenkomsten, met tragische gevolgen. Talrijke oudere overeenkomsten tussen Moskou en Kiev, die fundamenteel waren voor de internationale betrekkingen in de post-Sovjet-ruimte, zijn geschonden. De meest ingrijpende was de Belovezja-overeenkomst van december 1991 tussen Rusland, Wit-Rusland en Oekraïne, die de Sovjet-Unie ontbond, een gebeurtenis die Poetin in 2005 beroemd omschreef als "de grootste geopolitieke catastrofe van de 20e eeuw". In dit baanbrekende en volledig geratificeerde verdrag richtten de drie landen het Gemenebest van Onafhankelijke Staten op en kwamen overeen hun nieuwe staatsgrenzen te respecteren, waaronder dat de Krim, Sebastopol en Donbas tot Oekraïne zouden behoren. Artikel 5 van de Belovezja-overeenkomst stelt: "De Hoge Verdragsluitende Partijen erkennen en respecteren de territoriale integriteit en de onschendbaarheid van de bestaande grenzen binnen de Gemeenschap".

Bijna precies drie jaar later volgde een ander mijlpaaldocument: het inmiddels beruchte Memorandum van Boedapest inzake Veiligheidsgaranties. In deze bijlage bij het Verdrag inzake de Non-Proliferatie van Kernwapens (NPV) uit 1968 beloofden Moskou, Washington en Londen, tijdens de laatste noodlottige CVSE-top in Hongarije in december 1994, Kiev dat ze in ruil voor de overdracht van de Oekraïense kernkoppen aan Rusland de staatsgrenzen, territoriale integriteit en politieke soevereiniteit van Oekraïne zouden respecteren. Gedurende een korte periode na de val van de USSR bezat Kiev het op twee na grootste nucleaire arsenaal ter wereld. In 1994 beloofde het niet alleen zijn onbruikbare strategische raketten te ontmantelen, maar ook alle andere massavernietigingswapens en de materialen die voor de bouw ervan gebruikt konden worden, aan Rusland over te dragen. Hetzelfde gold voor de verschillende overbrengingsmiddelen die Oekraïne erfde, zoals bommenwerpers en raketten.

De drie depositarisstaten van het NPT, waaronder Rusland, stellen in de eerste twee artikelen van het memorandum uit 1994 :

«1. De Verenigde Staten van Amerika, de Russische Federatie en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland bevestigen hun verbintenis jegens Oekraïne, overeenkomstig de beginselen van de Slotakte van de CVSE, om de onafhankelijkheid, soevereiniteit en bestaande grenzen van Oekraïne te respecteren. 2. De Verenigde Staten van Amerika, de Russische Federatie en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland bevestigen hun verplichting om zich te onthouden van dreiging met of gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van Oekraïne, en dat geen van hun wapens ooit tegen Oekraïne zal worden gebruikt, behalve ter zelfverdediging of anderszins in overeenstemming met het Handvest van de Verenigde Naties.»

Sinds 2014 schendt Moskou deze beloften op steeds flagrantere wijze. Rusland heeft niet alleen zogenaamde volksrepublieken op Oekraïense bodem opgericht, maar heeft in maart 2014 en september 2022 ook officieel Oekraïense regio's geannexeerd, waaronder in het laatste geval gebieden en zelfs hele steden die het niet onder controle heeft.

De meeste overeenkomsten die in het kader van de Russisch-Oekraïense oorlog werden gesloten, werden ook door Moskou geschonden.

De meest beruchte waren de zogenaamde Minsk-akkoorden , die Kiev in 2014 en 2015 onder schot ondertekende. In het Minsk Protocol van september 2014 ("Minsk-I") ondertekende de Russische ambassadeur in Oekraïne een belofte om "illegale gewapende groepen en militair materieel, evenals strijders en huurlingen uit het grondgebied van Oekraïne terug te trekken." In het Minsk-pakket van maatregelen van februari 2015 ("Minsk II") beloofde Moskou opnieuw om "alle buitenlandse strijdkrachten, militair materieel, evenals huurlingen uit het grondgebied van Oekraïne terug te trekken onder toezicht van de OVSE [en] alle illegale groepen te ontwapenen." Het Kremlin heeft nooit enig teken gegeven dat het deze en andere beloften zou gaan nakomen, en was waarschijnlijk ook nooit van plan dit te doen.

De gevallen van Moldavië en Georgië

Van de overeenkomsten die Rusland heeft geschonden, zijn de overeenkomsten die mogelijk het belangrijkst zijn voor het beoordelen van de kansen op een mogelijke overeenkomst in Istanbul in 2022 echter de overeenkomsten die Oekraïne niet aangaan en die werden ondertekend toen Poetin nog geen president was. Dit komt doordat deze nietigverklaringen – die ogenschijnlijk niets met elkaar te maken hebben – wijzen op een bredere pathologie in de Russische benadering van zijn zogenaamde "nabije buitenland" (d.w.z. de post-Sovjetruimte). De verdragsschendingen die geen verband houden met Oekraïne illustreren een breder patroon van gedrag dat niet alleen Oekraïne aangaat en niet uitsluitend wordt bepaald door Poetins persoonlijkheid.

In oktober 1994 ondertekende Moskou een overeenkomst tussen de Russische Federatie en de Republiek Moldavië over de juridische status, de procedure en de terugtrekkingsperiode van militaire eenheden/formaties van de Russische Federatie die tijdelijk gestationeerd zijn op het grondgebied van de Republiek Moldavië. In het cruciale artikel beloofde het Kremlin:

De Russische zijde zal, in overeenstemming met haar technische mogelijkheden en de tijd die nodig is om de nieuwe troepenlocatie te organiseren, deze militaire troepen binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze overeenkomst terugtrekken. De praktische stappen voor de terugtrekking van militaire eenheden van de Russische Federatie uit het grondgebied van de Republiek Moldavië binnen deze periode zullen worden afgestemd op de politieke oplossing van het Transnistrische conflict en de vaststelling van een speciale status voor de Transnistrische regio van de Republiek Moldavië.

In hetzelfde jaar nam de Republiek Moldavië haar nieuwe post-Sovjetgrondwet aan, waarin zij zichzelf definieerde als een neutrale staat. Artikel 11 van de Moldavische grondwet uit 1994, die nog steeds van kracht is, luidt: " De Republiek Moldavië verklaart haar permanente neutraliteit . […] De Republiek Moldavië staat de stationering van buitenlandse militaire troepen op haar grondgebied niet toe."

De overblijfselen van het Russische 14e Leger, nu de "Operationele Groep van Russische Strijdkrachten" genoemd, blijven echter op het grondgebied van de Republiek Moldavië, tegen de wil van Chisinau in en in strijd met het verdrag van 1994 tussen Rusland en Moldavië. Het territoriale conflict in Transnistrië werd ook niet opgelost binnen de periode van drie jaar die werd genoemd in het verdrag van 1994 tussen Moskou en Chisinau. De grondwettelijke uitsluiting van Moldavië van het NAVO-lidmaatschap en van het huisvesten van buitenlandse troepen op haar grondgebied – ook belangrijke kwesties in het lopende debat over een mogelijk compromis tussen Rusland en Oekraïne – werd toen, net als nu, door Moskou genegeerd. Dertig jaar later blijven Russische troepen op Moldavisch grondgebied, in strijd met de Moldavische grondwet, evenals de zogenaamde Transnistrië-Moldavische Republiek, een pseudostaat en satellietstaat van Rusland.

De houding van Rusland ten opzichte van Georgië en de wapenstilstandsovereenkomst tussen Moskou en Tbilisi van augustus 2008 vertellen een soortgelijk verhaal. De overeenkomst werd ondertekend door de toenmalige presidenten van beide landen, Dmitri Medvedev en Michail Saakasjvili. Het werd ook wel het "Sarkozyplan" genoemd, naar de toenmalige Franse president Nicolas Sarkozy. Frankrijk bekleedde destijds het voorzitterschap van de Europese Unie, die de overeenkomst bemiddelde. De overeenkomst maakte een einde aan de vijfdaagse Russisch-Georgische oorlog van 2008. Artikel 5 voorzag in de terugkeer van Russische troepen, die enkele dagen eerder Abchazië en de regio Tschinvali waren binnengetrokken, naar hun oorspronkelijke posities in Rusland: "De strijdkrachten van de Russische Federatie dienen vóór het begin van gewapende acties te worden teruggetrokken naar de frontlinie."

Moskou liet echter een aanzienlijk deel van zijn troepen op Georgisch grondgebied achter, een flagrante schending van de overeenkomst van augustus. Sterker nog, eind augustus 2008 erkende Moskou Abchazië en het zogenaamde Zuid-Ossetië, oftewel de regio Tschinvali, als onafhankelijke staten. Moskou's aanvankelijke goedkeuring en ondertekening van het Sarkozy-plan, dat later werd ingetrokken, bleek niet alleen een vergissing voor Georgië. Het plan was ook bedoeld om de Europese Unie, waarmee Moskou destijds goede betrekkingen wilde onderhouden, op het verkeerde been te zetten.

Conclusies

Misschien, in tegenstelling tot wat de meeste serieuze analisten hebben geconcludeerd, was er een kleine kans dat Kiev in het voorjaar van 2022 in Istanbul een document met Moskou zou ondertekenen. We zullen het nooit zeker weten. Wat we wel weten, gebaseerd op recente ervaringen, is hoe en waarom het post-Sovjet-Rusland vredesonderhandelingen aangaat. Het Kremlin beschouwt dergelijke vermeende overeenkomsten als een van de vele instrumenten in zijn hybride oorlog tegen post-Sovjetstaten die de Russische hegemonie niet accepteren. We zouden waarschijnlijk hebben gezien dat het Russische gedrag tijdens en na de onderhandelingen in Istanbul een bekend patroon uit het verleden volgde: na een invasie van de post-Sovjetstaat legt Moskou met geweld een bevooroordeelde overeenkomst op.

Zoals de twee akkoorden van Minsk aantonen, zou een akkoord van Istanbul op zichzelf al een transformatie van het internationaal recht zijn geweest. In een tweede fase zou Moskou enkele cruciale punten, zelfs van het onevenwichtige document, niet implementeren. Onder een of ander voorwendsel zou Moskou de facto zijn goedkeuring van het overeengekomen akkoord intrekken, terwijl het zou blijven aandringen op implementatie van de punten die in zijn voordeel waren.

De ondertekening van een document door Moskou in Istanbul in 2022 – mocht een dergelijk scenario zich voordoen – zou kunnen leiden tot een tijdelijke vermindering van de spanningen. Afgaande op Ruslands gedrag in het verleden zou de schijnbare overeenkomst echter, net als in het geval van de Minsk-akkoorden, hebben geleid tot een verdere ondermijning van het internationaal recht. Bovendien zou een hypothetisch Istanbul-akkoord door Moskou hoogstwaarschijnlijk niet zijn nageleefd. Het zou Rusland er niet van hebben weerhouden zich te blijven bemoeien met de binnenlandse aangelegenheden van de voormalige Sovjetrepublieken, noch zou het hebben geleid tot een afname van de Russische militaire agressie en territoriale ambities. Integendeel, de volgende Russische invasie was doorgaans erger dan de vorige.