Z czego spłacimy ogromne kredyty na wojsko? NIK alarmuje

• Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych powstał w 2022 roku. Początkowo miał czerpać środki z emisji obligacji, szybko jednak dostał możliwość zaciągania kredytów i pożyczek. Prognozowane koszty ich obsługi do 2035 roku to ponad 400 miliardów złotych, a planowane środki na ich spłatę - tylko 46 mld zł.
• Jedną z wad Funduszu jest to, że skonstruowano go w taki sposób, że zadłużamy się, aby uregulować podatek VAT za zakupy na rozwój wojska.
• To nie pierwszy raz, gdy NIK zwraca uwagę, że Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych został wadliwie zaprojektowany, co grozi negatywnym wpływem na modernizację wojska. W WNP opisaliśmy już wątpliwości kontrolerów wyrażone w raporcie z kontroli budżetowej za rok 2024.
• O wyzwaniach dla wojska i gospodarki będziemy dyskutować podczas konferencji "Przemysł dla obronności". Wydarzenie odbędzie się 15 października w Międzynarodowym Centrum Kongresowym w Katowicach.

We wtorek Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport z kontroli planowania i realizacji zadań finansowanych przez Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) w 2023 roku. Z dokumentu wynika, że w Funduszu przeprowadzono także druga doraźną kontrolę – za rok 2022.

Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych

To pierwsze dwa lata funkcjonowania tej instytucji. Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych utworzono bowiem w Banku Gospodarstwa Krajowego na mocy uchwalonej w marcu 2022 r. ustawy o obronie Ojczyzny. Tą samą ustawą podniesiono także wydatki obronne z budżetu państwa do poziomu co najmniej 3 procent produktu krajowego brutto rocznie.

Od czasu uchwalenia tej ustawy Fundusz jest drugim – po budżecie państwa – źródłem finansowania wielomiliardowych wydatków obronnych w Polsce.

Przychody Funduszu pierwotnie miały pochodzić głównie z emisji obligacji przez BGK. Jednak już jesienią 2022 roku ustawę zmieniono tak, by Funduszowi dać możliwość zaciągania kredytów i pożyczek. Ostatecznie – jak podsumowuje NIK – środki finansowe, jakimi dysponuje FWSZ, to:

• zaciągnięte przez BGK kredyty, pożyczki oraz wyemitowane przez ten bank obligacje;
• coroczne wpłaty środków z budżetu państwa przekazane przez Ministra Obrony Narodowej;
• wpływy wygenerowane w związku z działalnością resortu obrony narodowej.

Środki z kredytów, pożyczek i obligacji mają przede wszystkim finansować kolejne kontrakty zbrojeniowe. Wpłaty z budżetu MON i jego działalności są z kolei przeznaczone na spłatę zaciągniętych zobowiązań, ich odsetek, a w mniejszym stopniu pozostałych kosztów Funduszu, w tym wynagrodzenia BGK. "Wydatki te będą sukcesywnie rosnąć w kolejnych latach funkcjonowania Funduszu" - zwraca uwagę NIK.

W kontrolowanym 2023 roku wpływy Funduszu wyniosły w sumie ok. 31,5 mld zł. Były to:

• wpłata z budżetu MON – 10,6 mld zł,
• wpływy z kredytów – 12,3 mld zł,
• wpływy z emisji obligacji – 7,2 mld zł,
• pozostałe wpływy – 1,4 mld zł.

Wydatki FWSZ w 2023 roku przekroczyły z kolei 24 mld zł. Najwięcej przeznaczono na zakupy sprzętu wojskowego ok. 23,3 mld zł, podczas gdy koszty obsługi Funduszu wyniosły ok. 890 mln zł, a wynagrodzenie BGK – 3,8 mln.

Skąd środki na spłatę?

Kontrolerzy NIK w raporcie przypominają oczywistą rzecz – środki pozyskane przez Fundusz za pomocą pożyczek lub emisji obligacji trzeba będzie spłacić z budżetu państwa. Sęk w tym, że zaplanowane wpłaty z budżetu pokryją tylko niewielką część zaplanowanych kosztów.

"Mimo prognozowanej tylko do 2035 r. kwoty ponad 403 mld zł kosztów obsługi instrumentów dłużnych (tj. spłaty kapitału, odsetek, i prowizji), zasilenia Funduszu w tym okresie zaplanowano w wysokości mogącej pokryć niespełna 12 procent tej kwoty (46,1 mld zł)" - pisze NIK w raporcie.

Różnica między prognozowanymi kosztami zadłużenia a środkami na jego spłatę, które mają pochodzić z budżetu państwa, to aż 357,2 mld zł do 2035 r.

Kontrolerzy prognozują, że jeżeli koszty spłaty trzeba będzie spłacać z tej części budżetu państwa, która przeznaczona jest na obronę narodową, to "konieczne będzie dokonywanie korekt zadań przyjętych już do realizacji w ramach centralnych planów rzeczowych". Tłumacząc to, z urzędniczo-budżetowego na polski, oznacza to, że grozi nam cięcie wydatków na modernizację wojska. W centralnych planach rzeczowych MON ujmuje bowiem wydatki majątkowe, czyli inwestycje takie jak zakup nowego uzbrojenia i wyposażenia, pozyskanie amunicji, paliwa, żywności i innych materiałów oraz inwestycje budowlane.

Zdaniem NIK taka sytuacja może być szczególnie dotkliwa w przypadku rozpoczętych już zadań bądź rezygnacji z tych, które są z nimi skorelowane. Chodzi bowiem o to, że nie wystarczy jedynie pozyskać sprzęt, ale trzeba również zapewnić odpowiednią infrastrukturę oraz szkolenie personelu.

Kontrolerzy obawiają się, że MON będzie musiał ograniczać zadania finansowane z budżetu państwa.

"Sytuacja, w której na chwilę obecną znalazł się Fundusz z jednej strony zapewnia MON dopływ środków ze źródeł zewnętrznych (zaciąganie kredytów, emisja obligacji), z drugiej zaś konieczność regulacji tych zobowiązań spowoduje ograniczanie zadań planowanych od początku do realizacji za pomocą środków budżetowych" - alarmuje NIK.

Wysokie koszty obsługi i zadłużanie się, by... zapłacić VAT

Co więcej, NIK zwraca uwagę, że Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych należy do najdroższych instrumentów tego typu obsługiwanych przez BGK. Kontrolerzy porównują FWSZ z Krajowym Funduszem Drogowym, gdzie przy zadłużeniu na nieco ponad 70 mld złotych łączny koszt obsługi długu wynosi 1,6 mld zł, czyli 2,3 proc. Tymczasem w Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych zadłużenie to niecałe 30 mld zł, a koszty obsługi – 1,18 mld zł, czyli 3,9 proc. (wszystkie dane według stanu na koniec września 2024 r.).

Inna wada militarnego Funduszu wynika – zdaniem kontrolerów – z tego, że błędnie zaplanowano wydatki w wartościach brutto, co oznacza, że przyjęto, iż podatek VAT będzie regulowany za pomocą instrumentów dłużnych. "Zbyt późna refleksja, że rozwiązanie to byłoby nieuzasadnione ekonomicznie i potencjalnie niegospodarne pogłębiła jednocześnie skalę niedoboru środków finansowych przewidzianych na zaplanowane zadania" - zwraca uwagę NIK.

Zamiast pomagać może utrudniać

Kontrolerzy podsumowują swoje ustalenia, pisząc, że Fundusz, który powstał, by pomagać w modernizacji wojska, może tak naprawdę utrudniać wydatki na armię.

"Nierzetelne przygotowanie podstaw funkcjonowania Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych zarówno w aspekcie wydzielenia nakładów finansowych na spłatę powstałych zobowiązań, jak i na podatek VAT od dostaw sprzętu i uzbrojenia w ocenie NIK spowodowało, że Fundusz może zacząć znacząco utrudniać Siłom Zbrojnym realizację wydatków" - alarmuje Najwyższa Izba Kontroli.

Dodaje, że może nam grozić korekta zadań już przyjętych do realizacji za pomocą Funduszu.

Niedoszacowane prognozy

Na domiar złego zdaniem NIK niedobory związane z Funduszem mogą być wyższe, a to dlatego, że wszystkie prognozy w posiadaniu MON "były nieaktualne i niedoszacowane". Kontrolerzy zwracają uwagę, że pierwsza i jedyna prognoza wpływów i wydatków FWSZ została sporządzona jeszcze w lipcu 2022 r., a więc w okresie, gdy Fundusz miał być finansowany z obligacji i nie miał jeszcze możliwości zaciągania kredytów i pożyczek. Co więcej, już po sporządzeniu prognozy Funduszu resort obrony zmienił inną swoją prognozę – na temat planowanych wydatków obronnych, zwiększając je o ponad 100 miliardów złotych.

Poza tym NIK zauważa, że w 2023 roku z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych na wydatki obronne wydano 23,3 mld złotych, chociaż planowano blisko 45,9 mld zł. Kontrolerzy zastrzegają, że w jawnym raporcie nie mogą podać szczegółów, ale piszą ogólnie, że powodem były zmiany harmonogramów płatności i dostaw podpisanych umów lub formalne niedociągnięcia ze strony kontrahentów, które uniemożliwiały Agencji Uzbrojenia wypłatę zaliczek.

Jednocześnie zwracają uwagę, że "do niskiej realizacji planu przyczyniło się przyjęcie nierealnych założeń w zakresie możliwości pozyskania finansowania poszczególnych kontraktów". Takim nierealnym założeniem – pisze NIK – było ujęcie w harmonogramie wydatków Funduszu na 2023 rok zamiaru pozyskania finansowania dla trzech nowych kontraktów z tzw. pakietu koreańskiego na łączną kwotę ponad 16 mld dolarów, chociaż nie zostały zakończone procedury pozyskiwania finansowania dla zawartych poprzednio umów.

"W chwili uzgadniania harmonogramu Fundusz miał zapewnione finansowanie jedynie do kwoty 5 mld USD poprzez kredyt pomostowy i był w trakcie negocjowania kolejnej umowy mającej na celu zapewnienie finansowania docelowego (kredytu eksportowego) dla kontraktów zawartych jeszcze w 2022 r. Proces ten zakończył się we wrześniu 2023 r. Mając na uwadze ten termin, fakt dostępnych limitów wsparcia koreańskich agencji kredytów eksportowych i co do zasady wielomiesięczny proces negocjacyjny dla kolejnych umów kredytowych, założenia ujęte w harmonogramie dla Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych na rok 2023 r. były zdaniem NIK nierealne" - wyjaśnia NIK.

NIK ostrzega po raz kolejny

To już kolejny raz, gdy Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych został wadliwie zaprojektowany i może się to negatywnie odbić na modernizacji wojska. W czerwcu w WNP jako pierwsi opisaliśmy raport z kontroli wydatków resortu obrony w 2024 roku, gdzie NIK oceniła, że Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych jest "wadliwie zaprojektowany" i nie zaplanowano źródeł spłaty zaciąganych w jego ramach kredytów. Co więcej, w 2024 roku MON przekazało na Fundusz 15,6 mld złotych, przy czym 8 mld z tej kwoty było nierzetelnie zaplanowane.

W tamtej analizie NIK podał, że do 2035 roku wydatki planowane do poniesienia za pomocą Funduszu mają wynieść ponad 640 miliardów złotych.

W tym roku zmieniona wersja planu finansowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych została opublikowana 6 sierpnia 2025 roku. Stan środków funduszu na początku okresu to nieco ponad 7,3 mld złotych, zaś planowane w tym roku wpływy to niewiele więcej niż 69 mld złotych. Wśród wpływów najpokaźniejszą część stanowi finansowanie dłużne – prawie 58,2 mld złotych. Drugie w kolejności są wpływy z budżetu państwa przekazane przez MON – niewiele ponad 8,9 mld zł. Wpływy ze skarbowych papierów wartościowych, które pierwotnie miały stanowić podstawowe źródło finansowania Funduszu, w planie na ten rok (zarówno przed zmianą, jak i po zmianie planu) są przewidywane na zero złotych.

Przewidziane w planie wydatki Funduszu to 73,1 mld zł. Z tego na realizację celów określonych w planie rozwoju Sił Zbrojnych RP przewidziano 65,4 mld zł. Prawie 7,7 mld zł ma pochłonąć "organizacja i obsługa finansowania dłużnego", w tym kapitał – poniżej 3,4 mld zł, odsetki – 2,5 mld zł oraz prowizje, opłaty i pozostałe koszty – 1,8 mld zł.

Stan środków Funduszu na koniec 2025 r. ma wynieść poniżej 3,3 mld zł.

W środę na niejawnym posiedzeniu sejmowa komisja obrony ma wydać opinię dla ministra obrony na temat planu finansowego FWSZ na przyszły rok.