Integración de políticas vs. políticas integradas

El contexto político nacional actual debe verse como una oportunidad única para presentar propuestas que mejoren la gobernanza del país. Con elecciones locales y legislativas celebradas el mismo año con tan solo cuatro o cinco meses de diferencia, se espera que los partidos políticos aprovechen el debate sobre nuestro ecosistema político, concretamente sobre cómo las políticas locales y nacionales pueden y deben integrarse.

No obstante las diferencias políticas e ideológicas que puedan existir entre el gobierno central y cada uno de los municipios en un momento dado, dependiendo de las fuerzas políticas que ganen las elecciones en cada zona, lo cierto es que la vida de los ciudadanos está influenciada por las leyes aprobadas por el conjunto de fuerzas representadas en la Asamblea de la República, las opciones y decisiones del gobierno de turno (con especial énfasis en aquellas que afectan los servicios públicos) y las decisiones y acciones de los ejecutivos de los gobiernos locales.

Esta multiplicidad de actores, que actúan a diferentes niveles y con distintas competencias, impacta la vida cotidiana de los ciudadanos. En un estado tradicionalmente burocrático como el nuestro, esto suele generar ineficiencias, limitaciones y pérdidas para los ciudadanos y las comunidades, por lo que es importante revisar nuestro modelo de gobernanza política en torno a algunas opciones.

De lo contrario, no podremos eliminar las entropías que existen en esas diferentes capas del Estado, ni ganaremos la agilidad que el proceso de discusión-deliberación-acción necesita tener en una economía desarrollada.

Sin embargo, si bien es deseable la existencia de políticas integradas, es decir, garantizar que las administraciones directas, indirectas y autónomas del Estado cuenten con mecanismos que permitan la integración armoniosa de las políticas promovidas a diferentes niveles, plasmándolas en valor en los servicios prestados a la ciudadanía, la integración de políticas debe ser más cautelosa, ya que implica un juego continuo de fuerzas improductivas, caracterizado por el esfuerzo constante por subordinar o sabotear las políticas definidas en un nivel por otros. A menudo, esto se debe a meros grupitos partidistas o disputas personales, en lugar de a la defensa del interés público.

Desde una perspectiva general, los gobiernos nacionales tienden a priorizar la estabilidad macroeconómica, la defensa, la política exterior y la infraestructura nacional en sus políticas públicas. Los gobiernos locales, en cambio, se centran más (según el nivel de regionalización vigente en cada país) en la educación, la salud, el transporte y la vivienda, es decir, en cuestiones que impactan directamente en la vida de los ciudadanos. Cuando las políticas nacionales no se alinean con las necesidades locales, surgen tensiones.

Un ejemplo de tensiones: el gobierno nacional impone medidas de austeridad para reducir la deuda pública, pero los gobiernos locales, presionados por la demanda de servicios sociales, se resisten a los recortes presupuestarios.

Varios países han desarrollado mecanismos para tratar de equilibrar el control centralizado con la autonomía local (por ejemplo, Francia, Estados Unidos), ya que la centralización excesiva sofoca la innovación local mientras que la descentralización extrema puede conducir a políticas inconsistentes y a una aplicación sesgada de las normas nacionales.

Por otro lado, los gobiernos locales tienen dificultades para generar sus propios ingresos, ya que dependen en gran medida de las transferencias del gobierno central, lo que genera un desequilibrio de poder y dificulta la planificación a largo plazo. Además, los gobiernos nacionales a veces imponen políticas (como regulaciones ambientales o estándares educativos) sin proporcionar suficientes recursos, lo que sobrecarga aún más los presupuestos locales.

Cuando las responsabilidades de los organismos nacionales y locales se superponen, surgen ineficiencias y falta de claridad sobre quién debe actuar. En el otro extremo de este dilema de responsabilidades, existen casos en los que no existen estructuras formales de coordinación intergubernamental, lo que resulta en decisiones improvisadas. Por ejemplo, en Brasil, la falta de gobernanza metropolitana ha provocado una planificación urbana desorganizada en ciudades como São Paulo.

Como hemos señalado anteriormente, cuando los gobiernos locales y nacionales están controlados por partidos opositores, la cooperación se rompe y las políticas se ven bloqueadas por intereses políticos. Uno de los casos más paradigmáticos y recurrentes es el de Estados Unidos, donde los estados gobernados por republicanos presentan con frecuencia demandas contra las políticas federales de los demócratas, como en el caso de la Ley de Atención Médica Asequible (Obamacare).

En Portugal, tenemos el ejemplo del PSD en el Ayuntamiento de Oporto, que se enfrentó frecuentemente con el gobierno del PS por la financiación de proyectos como la Línea Violeta del Metro, alegando discriminación política.

Sin embargo, las cuestiones culturales son tan importantes como las políticas. Las regiones con fuertes identidades culturales pueden rechazar las políticas nacionales, que consideran imposiciones. Tomemos como ejemplo Cataluña, con su historial de conflictos con el gobierno central de Madrid sobre la autonomía y la independencia.

Los sistemas federales (como Alemania y Canadá) permiten una mayor autonomía local, mientras que los estados más unitarios (como Japón y Suecia) mantienen un mayor control central. Sin embargo, ambos modelos presentan desventajas. Por ejemplo, durante el Brexit, Escocia votó a favor de permanecer en la UE, pero se vio obligada a abandonarla junto con el resto del país.

En nuestro caso, podemos afirmar que Portugal es un Estado unitario con un grado importante de descentralización administrativa, pero la relación entre el gobierno central y los municipios enfrenta desafíos estructurales, políticos y financieros.

Tenemos una larga tradición de fuerte centralización, que se remonta al Estado Novo. A pesar de las reformas posteriores al 25 de abril y del proceso de descentralización en curso, lo cierto es que muchos de nuestros municipios aún dependen en gran medida del gobierno central.

Por ejemplo, el proceso de descentralización de 2019 transfirió competencias en educación, salud y gestión forestal a los municipios, pero muchos denuncian la falta de financiación adecuada. El propio Ayuntamiento de Lisboa criticó la transferencia de escuelas sin recursos suficientes para su mantenimiento.

Mientras que el gobierno central prioriza las inversiones en Lisboa y Oporto, muchos municipios del interior se enfrentan a la desertificación y la falta de servicios básicos. El propio Plan Nacional de Inversiones 2030 se centra en grandes infraestructuras, mientras que municipios como Bragança y Beja tienen dificultades para obtener financiación para el transporte público y los hospitales.

A esta realidad se suman los retrasos en los pagos del gobierno central, que afectan a los proyectos locales. En 2023, la Asociación Nacional de Municipios Portugueses (ANMP) informó que el Estado adeudaba más de 200 millones de euros en transferencias retrasadas, lo que ponía en peligro las obras en varias ciudades.

En cuanto a la burocracia y la lentitud de la coordinación, existen áreas como la planificación territorial que involucran a múltiples niveles de gobierno, lo que genera conflictos y retrasos. Por ejemplo, el Plan Maestro Municipal (PDM) de Almada fue impugnado por el gobierno central por motivos ambientales, lo que retrasó su aprobación durante años debido a disputas legales.

La falta de un consejo intergubernamental sólido para resolver las disputas entre el Estado y las autoridades locales sigue siendo una debilidad. El propio Consejo Nacional de Descentralización, creado en 2018, tiene una función consultiva más que decisoria, lo que limita su eficacia.

Veamos algunos ejemplos concretos de los desafíos que conlleva nuestro nivel de descentralización:

Educación: la descentralización de la gestión escolar trajo más responsabilidades a los municipios, pero sin una financiación proporcional, como señaló el Ayuntamiento de Cascais al criticar la transferencia de escuelas sin fondos para su mantenimiento, obligando a la autoridad local a utilizar fondos propios.

Salud: Los municipios tienen poca influencia en la gestión de los hospitales, pero sufren las consecuencias del cierre de las ampliaciones de los centros de salud. El cierre del Servicio de Urgencias Básicas de Loulé en 2022 desencadenó protestas locales, y la autoridad local acusó al gobierno de desinvertir en el Algarve.

Transporte: El gobierno central gestiona el transporte metropolitano (como CP y el Metro de Lisboa), y los municipios exigen una mayor participación. El Ayuntamiento de Sintra lleva años pidiendo más trenes en la Línea de Sintra, pero la decisión depende de CP y del Ministerio de Infraestructuras.

Lo cierto es que el pacto de descentralización (2018-2022) prometía mayor autonomía, pero los resultados han sido limitados. Por ejemplo, la transferencia de competencias en el ámbito social (como las residencias de ancianos) tuvo buena acogida, pero muchos municipios aún carecen de la capacidad técnica para gestionarlas.

En conclusión, podemos afirmar que la integración entre políticas nacionales y locales en Portugal se enfrenta a algunos desafíos profundos:

Dependencia financiera de los municipios del gobierno central;

Conflictos políticos entre las autoridades locales y el Estado;

Burocracia y lenta coordinación;

Desigualdades regionales (Costa vs. Interior).

Algunas posibles soluciones son:

Mayor autonomía fiscal para los municipios;

Consejos intergubernamentales con poder real;

Financiación estable y previsible para evitar retrasos;

Planificación conjunta entre el Estado y las autoridades locales.

Hasta que Portugal no resuelva estos problemas, la eficacia de las políticas públicas seguirá comprometida y los ciudadanos sufrirán las consecuencias de la falta de coordinación entre Lisboa y los municipios.