Defensa. Casi todo cabe en los datos enviados a la OTAN.
Economistas contactados por Observador piden más información sobre lo que se envía a la OTAN para responder si el presupuesto actual contempla más gasto.
El Presupuesto del Estado para 2025 prevé un saldo presupuestario positivo del 0,3 % del PIB, lo que representa un margen muy reducido para absorber un aumento de esta magnitud en Defensa, sin ingresos adicionales, recortes en otras partidas ni cambios metodológicos. En otras palabras, sería necesario recurrir a una contabilidad diferente, similar a la que ya utilizan muchos países europeos miembros de la OTAN, especialmente mediante la inclusión de infraestructuras críticas que, si bien tienen uso civil, podrían tener un uso militar ocasional o recurrente en el futuro —declaró Paulo Monteiro Rosa, economista sénior de Banco Carregosa, en declaraciones a Observador—. Añadió que, en este sentido, este aumento podría compensarse parcialmente mediante la reprogramación del gasto dentro del margen disponible, la reclasificación de los gastos de doble uso (como infraestructura y protección civil con función militar) y una implementación gradual ajustada a los recursos existentes; todo ello sin comprometer el equilibrio presupuestario, si se gestiona con rigor.
Paulo Monteiro Rosa destaca que, según un informe de la OTAN, Portugal habrá gastado alrededor del 1,58 % de su PIB en defensa en 2024, pero en los Presupuestos Generales del Estado para 2025, el gasto consolidado previsto actualmente para Defensa es de 3.065 millones de euros. En otras palabras, con un crecimiento nominal estimado del PIB del 4,8 %, este debería ascender a 294.271 millones de euros, lo que significa que el gasto en defensa corresponde a tan solo el 1 % del PIB, aún muy lejos del objetivo del 2 %. Sin embargo, «la disparidad entre el 1,58 % del PIB estimado por la OTAN y el aproximadamente 1 % indicado en los Presupuestos Generales del Estado para 2025 se debe a diferencias en los criterios contables».
Si bien el presupuesto de Portugal solo incluye gastos directamente relacionados con el programa presupuestario de Defensa, la OTAN sigue criterios más amplios, que también incluyen inversiones con utilidad militar fuera del programa de Defensa, misiones internacionales e infraestructuras de doble uso (civiles y militares). Por ello, el esfuerzo real de Portugal en defensa es mayor que el reflejado en el presupuesto nacional, lo que ha llevado a varias voces a abogar por una revisión de los criterios nacionales para armonizarlos con los de los demás países de la Alianza Atlántica.
El Consejo de Finanzas Públicas (CFP) dejó una nota menos optimista respecto al impacto en las cuentas públicas de este refuerzo en defensa y todavía no hubo indicios por parte de Montenegro de que pretendiera alcanzar el 2% en 2025. “Las exigencias de la OTAN a los países miembros de destinar al menos el 2% del PIB al gasto público en defensa plantean retos importantes a Portugal, que actualmente aparece como uno de los países europeos con menor gasto en este ámbito (en torno al 1,5% del PIB)”.
En el documento de la CFP sobre las perspectivas económicas y presupuestarias 2025-2029 , se mantenía el objetivo del 2% en 2029. «En este ejercicio, se asumió una convergencia lineal en 4 años, considerando un aumento anual de 0,125 puntos porcentuales del PIB hasta alcanzar el 2% del gasto en defensa en 2029. En términos de efecto directo sobre las finanzas públicas, este aumento se refleja íntegramente en el gasto primario, empeorando el saldo presupuestario y la deuda pública. Por lo tanto, con base en estos supuestos, en 2029 el déficit presupuestario sería 0,6 puntos del PIB superior al proyectado con políticas invariantes y la ratio de deuda pública empeoraría en 1,3 puntos del PIB». El déficit se alcanzaría en 2026.
Consultado por Observador, el CFP no anticipó el impacto de esta decisión de adelantar el 2% a 2025.
Portugal solicitó la activación de la cláusula de salvaguardiaLa Comisión Europea ha avanzado en la flexibilización de las normas presupuestarias europeas para el gasto en defensa. En otras palabras, cualquier aumento de estos gastos no se contabilizará a efectos del denominado procedimiento de déficit excesivo. En otras palabras, su impacto en el saldo presupuestario no se tendrá en cuenta para esta evaluación, en particular si el país presenta un déficit superior al 3%, ni para el límite al aumento del gasto primario neto definido en el Plan Nacional Presupuestario-Estructural a Medio Plazo (POENMP) para 2025-2028.
Según las normas acordadas entre Bruselas y Portugal, entre 2025 y 2028, el crecimiento del gasto neto debe limitarse al 3,6 %, como media durante los cuatro años, con una cuenta de control con Bruselas que permita una desviación de 0,3 puntos del PIB respecto a estos valores o de 0,6 puntos en el conjunto de los años. El Consejo de Finanzas Públicas y el Banco de Portugal ya han advertido que, dado el crecimiento del gasto previsto para 2025, podría ser difícil para Portugal cumplir este objetivo.
Los países debían solicitar la activación de la cláusula de derogación nacional, y Portugal así lo hizo. El anterior gobierno de Luís Montenegro anunció esta comunicación a Bruselas, tras haber asegurado que lo había hecho en consenso con el PS. Esto ocurrió antes de las elecciones del 18 de mayo.
Precisamente para garantizar que el gasto en defensa no se desvíe de otros gastos , el comisario europeo de Asuntos Económicos, Valdis Dombrovskis, advirtió: «Debemos asegurarnos de que no se produzca un lavado de imagen de defensa , donde de repente todo se reduce a gasto en defensa». La cuestión de orden surgió después de que España propusiera una ampliación del concepto de defensa para incluir el gasto en protección civil contra el cambio climático y los costes de ciberseguridad. Sin embargo, esta ampliación se está considerando en el marco de la OTAN.
Además de Portugal, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, Estonia, Grecia, Croacia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Alemania (que también lo hará, pero aún no se ha adherido al plan a medio plazo debido a las elecciones anticipadas) han solicitado la excepción. Según el primer análisis de Bruselas, se concluye que el aumento del gasto en defensa requerirá un mayor esfuerzo de ajuste en el período posterior al nuevo plan a medio plazo, a partir de 2029, para mantener la sostenibilidad presupuestaria.
Un documento de la Dirección General de Asuntos Económicos y Finanzas de la Comisión Europea afirma, como anticipó Jornal de Negócios , que el aumento del gasto en defensa (1,5 % del PIB) provocará un aumento del déficit de 1,3 puntos porcentuales en 2028 y un empeoramiento de la deuda como porcentaje del PIB de 2,6 puntos, lo que implicará un esfuerzo adicional de 0,4 puntos de media en el próximo período de planes a medio plazo. Portugal no se encuentra entre los más perjudicados. En 2028, podría experimentar un empeoramiento de 1,2 puntos en el saldo presupuestario y de 2,1 puntos en la deuda.
Así, la Comisión Europea estima que Portugal tendrá que realizar un esfuerzo adicional de ajuste presupuestario en el saldo primario de 0,2 puntos en un periodo de cuatro años o de 0,1 en un plan de siete años, lo que Bruselas permite bajo condiciones.
Pero mientras la Comisión Europea advierte contra el lavado de activos en defensa , la OTAN permite que se incluyan muchos gastos en los datos reportados. Y, como explica la PPC, esto difiere de las cuentas nacionales. « La definición de la OTAN se corresponde con un concepto de caja y no con el de cuentas nacionales, y es más amplia que la función de defensa de la clasificación funcional del gasto. Existe una diferencia muy considerable entre perspectivas en relación con el momento en que se registran los gastos, en particular la adquisición de equipo militar: desde una perspectiva de caja, los diversos anticipos (o pagos posteriores a la entrega) se registran en el momento en que se pagan efectivamente, mientras que en las cuentas nacionales el valor total del equipo se registra en el momento de su entrega».
En documentos de la OTAN consultados por Observador, se explica que el gasto de defensa es definido por la organización como “ los pagos realizados por un gobierno nacional (excluyendo las autoridades regionales, locales y municipales), específicamente para satisfacer las necesidades de sus fuerzas armadas, los Aliados o la Alianza”.
Un componente importante son los pagos a las Fuerzas Armadas —en Portugal existen tres ramas: ejército, fuerza aérea y marina— , financiados con el presupuesto del Ministerio de Defensa. Según la OTAN, las Fuerzas Armadas incluyen «fuerzas de tierra, mar y aire, así como formaciones conjuntas, como administración y mando, fuerzas de operaciones especiales, servicio médico, mando logístico, mando espacial y mando cibernético» . Sin embargo, también pueden incluir partes de otras fuerzas, como las tropas del Ministerio del Interior, la policía nacional y la guardia costera, entre otras.
Sin embargo, la OTAN señala que, en tales casos, el gasto se incluye solo en la medida en que las fuerzas estén entrenadas en tácticas militares , equipadas como una fuerza militar, puedan operar bajo mando militar directo y, de forma realista, puedan desplegarse fuera del territorio nacional en apoyo de una fuerza militar. En otras palabras, la definición es amplia y podría corresponder a otros ministerios. Incluso se afirma: «El gasto en defensa también incluye el gasto en fuerzas que son responsabilidad de ministerios distintos del Ministerio de Defensa» .
También se pueden incluir los gastos del componente militar de actividades mixtas cívico-militares , pero solo cuando dicho componente pueda contabilizarse o estimarse específicamente. Algunos ejemplos son aeródromos, servicios meteorológicos, ayudas a la navegación, servicios de adquisición conjunta e investigación y desarrollo. En el caso de los gastos de investigación y desarrollo , cabe señalar que los gastos de proyectos pueden incluirse incluso si no implican la construcción de equipos.
La OTAN permite la inclusión en el gasto de las pensiones pagadas directamente por el gobierno a empleados militares y civiles de los departamentos militares, así como de los subsidios al personal en activo. Según la Dirección General de Administración Pública y Empleo, al final del primer trimestre había 29.537 empleados en Defensa. Las Fuerzas Armadas contaban con 27.607 personas, con más de 6.800 oficiales, 7.900 sargentos y 8.000 soldados rasos. Las fuerzas de seguridad contaban con 44.980 empleados. Las pensiones registradas en el Fondo General de Pensiones indican que, en 2023 (últimos datos), habrá 7.763 personas retiradas del Ejército de Tierra; ocho mil de la Armada; y más de 4.000 de la Fuerza Aérea. Además, hay 19.600 de la GNR (que es una fuerza militar).
Estos importes incluyen también los gastos para la creación de existencias de guerra , tales como material militar u otros suministros de bienes y servicios para uso de las Fuerzas Armadas.
Pero eso no es todo. Se contabilizan todos los gastos de operaciones, misiones, compromisos u otras actividades incluidas en el presupuesto de defensa, así como los gastos de operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz , financiados por el Ministerio de Defensa u otros ministerios. Incluso la destrucción de armas, equipos y municiones, y los costos asociados con las inspecciones y el control de dicha destrucción.
La OTAN también establece que la asistencia militar y financiera de un país aliado de la OTAN a otro, en particular para apoyar el esfuerzo de defensa del beneficiario, debe incluirse en los gastos de defensa del país donante y no en los del beneficiario. Este apoyo puede incluir contribuciones a fondos fiduciarios elegibles administrados por la OTAN y relacionados con proyectos de defensa; pero también equipo militar y armamento donado a un país socio, así como asistencia para entrenamiento militar. Sin embargo, en este caso, «los recursos de departamentos gubernamentales distintos del Ministerio de Defensa, a través de otras organizaciones internacionales o en forma de ayuda militar directa, no son elegibles». Por otro lado, el gasto en infraestructura común de la OTAN sí se incluye, hasta el límite de la contribución neta del país.
En otras palabras, el alcance del gasto considerado para el objetivo de la OTAN es amplio y los países pueden tenerlo en cuenta. El gobierno portugués no ha revelado qué incluye. Sin embargo, si bien alcanzar el 2% puede ser fácil, considerando las declaraciones del presidente, con estas inclusiones, aumentarlo al 5%, como ya se está debatiendo, podría ser más difícil. Y el impacto en Portugal, debido a la propuesta de Mark Rutte, secretario general de la OTAN —quien la debatirá en la cumbre a finales de mes—, podría ser más significativo. Aun así, este 5% incluye un 3,5% para defensa militar tradicional y un 1,5% para gastos relacionados con la defensa, lo que también deja un amplio margen en este aspecto. Aún no hay un calendario para este nuevo aumento.
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