Entretien avec Kelly Greenhill : La migration comme arme : comment les États peuvent-ils réagir ?

Un terme controversé circule : la migration comme arme. Il fait généralement référence à ce qui se passe à la frontière polono-biélorusse : une migration orchestrée de manière stratégique. Mais la Biélorussie et la Russie ne sont pas les seuls pays à utiliser les migrants pour faire pression sur d'autres États ou atteindre d'autres objectifs. « Cet outil est utilisé au moins depuis l'époque du Second Empire assyrien », explique la politologue américaine Kelly M. Greenhill, inventrice du terme.

En fonction des objectifs poursuivis par un État auteur de violations, Greenhill distingue quatre formes différentes de migration contrôlée. La plus importante consiste à contraindre un autre pays à adopter un comportement particulier, pour finalement le faire chanter. Comment les États peuvent-ils y répondre ? « Il n'existe pas de solution simple à ce problème ; c'est un problème qui reçoit trop peu d'attention », déclare Greenhill dans une interview accordée à ntv.de. Elle met également en garde contre un « nivellement par le bas » en matière de politique migratoire. « La violation des obligations humanitaires et juridiques peut renforcer le sentiment anti-immigration au sein de son propre pays », affirme l'experte.

ntv.de : Quelle est la différence entre une migration classique et une « migration militarisée » ? Par exemple, la crise des réfugiés déclenchée par la guerre en Syrie il y a dix ans était-elle un cas de migration planifiée stratégiquement ?

Kelly Greenhill : De nombreux éléments montrent qu'au début du soulèvement de 2011, le gouvernement Assad a tenté de dissuader ses voisins d'aider les rebelles en menaçant de forcer les populations à fuir vers les pays voisins. Une preuve encore plus concluante est qu'à la fin de 2015 et au début de 2016, le gouvernement turc a menacé d'inonder l'UE de réfugiés syriens, imposant ainsi l'accord controversé UE-Turquie. Enfin, toutes les parties à la guerre civile syrienne ont utilisé la migration pour obtenir un avantage militaire. Certaines parties ont également utilisé la migration pour imposer la dépossession. En résumé, la migration a été largement instrumentalisée dans cette guerre.

Faites-vous une différence dans la manière dont la migration est utilisée comme arme en fonction des objectifs ?

Oui. Il existe quatre variantes de migration induite stratégiquement.

Commençons par la migration, dont le but est la dépossession de groupes de population.

L'objectif principal de la première variante est l'appropriation du territoire ou des biens d'un ou plusieurs groupes et, dans les cas extrêmes, l'extermination de ce ou ces groupes, perçus par l'auteur comme une menace. Cette catégorie inclut également ce que l'on appelle le nettoyage ethnique. Ce qui se passe actuellement dans la région du Darfour, au Soudan, en est un exemple.

Les migrations à caractère militaire constituent la deuxième variante : des déplacements généralement effectués lors d'un conflit actif pour obtenir un avantage militaire sur le champ de bataille. Il peut s'agir de contraindre les personnes déplacées à effectuer leur service militaire, de les violer ou de les voler. Ce moyen est utilisé depuis longtemps pour combattre les insurrections.

Et les deux autres ?

Il existe également une migration visant à expulser. Un régime peut utiliser cette troisième variante, par exemple, pour tenter de renforcer sa position intérieure en expulsant des dissidents politiques. Il peut aussi envoyer des migrants dans un autre pays pour contrarier des gouvernements étrangers, semer le trouble ou déstabiliser un État. C'est, à ma connaissance, ce que tente de faire le dirigeant biélorusse Alexandre Loukachenko depuis 2021.

Enfin, il existe des migrations visant à exercer une pression sur un autre État. Il s'agit de mouvements de population transfrontaliers intentionnellement provoqués ou manipulés pour obtenir ou empêcher un comportement particulier. L'objectif est souvent d'obtenir des concessions politiques, militaires ou économiques de la part d'autres États. En pratique, cependant, ces quatre types de migrations comme armes se chevauchent souvent.

La migration déclenchée par la guerre d'agression russe contre l'Ukraine est-elle un cas de ce genre ? Ou la fuite de millions d'Ukrainiens n'est-elle qu'un effet secondaire bienvenu pour le Kremlin ?

Difficile à dire. Lorsque les bombes tombent et que les troupes envahissent le pays, les gens fuient, et ils le font pour de bonnes raisons : sauver leur vie. Un ancien employé du groupe de mercenaires russe Wagner a un jour parlé de « fortunés hasards » accordés à l'Occident de cette manière. Le fait que les Ukrainiens fuient ne signifie pas nécessairement qu'ils ont été contraints de fuir par des raisons stratégiques. Mais si Poutine avait l'intention d'exercer une telle pression sur l'Union européenne, celle-ci l'a privé de toute chance de succès en accordant une protection temporaire aux réfugiés ukrainiens. C'était une décision judicieuse, même si les conséquences politiques intérieures ne peuvent être ignorées alors que la guerre s'éternise.

Dans votre livre « Armes de migration massive », vous écrivez qu'entre 1956 et 2006 seulement, au moins 56 cas de pression politique massive exercée sur d'autres États par le biais de la migration ont été recensés. Selon votre définition, près des trois quarts de ces cas ont été au moins partiellement couronnés de succès. Néanmoins, selon vous, ce type de migration contrôlée n'est pas une « super-arme ». Votre livre a été publié en 2010, et beaucoup de choses se sont produites depuis. Maintenez-vous cette affirmation ?

Oui. Une deuxième édition de l'ouvrage paraîtra bientôt. J'y recenserai des dizaines d'autres cas, de 1951 à 2025. Je maintiens que la migration comme moyen de chantage envers d'autres États n'est pas une arme redoutable. Mais elle peut s'avérer très efficace pour aider les États auteurs de ces crimes à atteindre certains objectifs, même si le coût humanitaire est souvent élevé.

L’expression « migration comme arme » est souvent perçue comme problématique car elle dépeint les réfugiés non pas comme des personnes mais comme une menace.

Le problème n'est pas le terme. Le problème est le phénomène, ainsi que l'inadéquation des réponses politiques qui lui sont apportées. De plus, les migrants et les réfugiés ne sont pas des armes ; ce sont des victimes, des pions utilisés comme armes par des États et des acteurs non étatiques. Prétendre que la migration comme arme n'existe pas ne les protégera pas du statut de victimes. Si nous voulons protéger les plus vulnérables d'entre nous, nous devons combattre et prévenir l'utilisation de la migration comme arme. Nier son instrumentalisation ne suffit pas.

Un expert en migration affirme que le nombre de migrants arrivant de Biélorussie en Pologne est « totalement insignifiant ». Il ajoute que la panique a été déclenchée par une xénophobie extrême du côté polonais.

D'accord. Mais ce qui est en jeu [en Pologne] n'est pas l'utilisation de la migration comme arme, mais plutôt une forme d'instrumentalisation politique de la migration comme arme pour obtenir des avantages politiques nationaux. Cela ne fait qu'accroître la vulnérabilité des pays cibles.

La panique morale est toujours néfaste. Mais l'utilisation de la migration comme arme ne se fait pas par la reconnaissance de son existence. Cet outil est utilisé au moins depuis l'époque du Second Empire assyrien. Il n'y a pas si longtemps, le dictateur roumain Nicolae Ceaușescu a déclaré : « Les Juifs, les Allemands et le pétrole sont nos meilleures exportations. » Cette phrase sert d'ailleurs de titre à une exposition qui sera bientôt présentée à Chemnitz.

Pourquoi les démocraties libérales sont-elles si vulnérables à l'utilisation de la migration comme arme ? Est-ce parce qu'elles sont généralement beaucoup plus attractives pour les migrants que les pays autoritaires ?

Il est certes plus facile d'attirer les gens vers des lieux qui les attirent – et il ne faut pas oublier que les migrants et les réfugiés sont des agents, même si ceux qui les instrumentalisent limitent souvent considérablement leur marge de manœuvre. De plus, les démocraties libérales, en particulier les plus riches et les plus puissantes, sont souvent mieux à même de répondre aux exigences des auteurs de ces actes. Enfin, elles ont toujours été beaucoup plus vulnérables aux pressions créées par l'écart entre valeurs affichées et actions concrètes. Il existe d'autres raisons, mais les facteurs mentionnés sont importants.

Comment les pays touchés peuvent-ils réagir à tout cela ?

Cela dépend des circonstances spécifiques, du contexte et de la manière dont la migration est utilisée comme arme. Même en se limitant à l'instrumentalisation coercitive de la migration, chaque situation exige des réponses différentes, souvent plusieurs simultanément. Il existe quatre options, aucune n'étant une panacée ; chacune présente des avantages et des inconvénients.

Premièrement, les États de destination peuvent céder, comme ils le font souvent pour mettre fin aux crises. Mais cela comporte le risque d'encourager les auteurs à commettre de nouvelles attaques. Deuxièmement, les États de destination peuvent réagir aux menaces de flux migratoires en révoquant leurs obligations humanitaires, en fermant leurs frontières et/ou en tentant d'externaliser le problème, comme le font également les États pour les mouvements migratoires ordinaires. De cette manière, les flux migratoires réels ou menacés peuvent rester invisibles, et les pays de destination peuvent éviter de faire des concessions, du moins à court terme. Pour les démocraties libérales, cependant, payer d'autres pays pour contenir les migrants peut avoir un coût politique et moral élevé.

Quels types de coûts ?

Par exemple, la violation des obligations humanitaires et juridiques peut alimenter le sentiment anti-immigration dans son propre pays et porter atteinte aux valeurs que les États libéraux se plaisent à défendre. Et lorsqu'un pays commence à agir de la sorte, il encourage souvent les autres à faire de même. Cela peut déclencher un nivellement par le bas en matière de politique migratoire. Quoi qu'il en soit, se dérober à ses responsabilités ne rend pas, à long terme, les États moins vulnérables à l'utilisation de la migration comme arme contre eux. Cela ne fait que reporter les problèmes et, souvent, les aggraver.

Et le point trois ?

Les États ciblés peuvent recourir à l'action militaire pour modifier les conditions sur le terrain qui les mettent sous pression. Mais les guerres peuvent être coûteuses et leurs résultats incertains. Parfois, un changement imposé par l'étranger atteint son objectif principal : le dirigeant libyen Mouammar Kadhafi, par exemple, a été chassé du pouvoir en 2011. Mais au cours des trente dernières années, aucune de ces initiatives ne s'est déroulée entièrement comme prévu. Dans presque tous les cas, l'intervention militaire a entraîné des coûts plus élevés et a généré davantage de réfugiés que prévu initialement. En Libye, l'intervention menée par l'OTAN a contribué à la déstabilisation du pays et de toute la région. Il en a résulté un nombre encore plus élevé de personnes déplacées aux frontières extérieures de l'Europe, et l'UE est devenue encore plus vulnérable à l'instrumentalisation des migrations.

La quatrième option est-elle plus prometteuse ?

Cela ne fonctionne que dans certains cas : l’adaptation. Les États de destination peuvent atténuer l’impact de la migration comme arme en acceptant simplement les personnes déplacées, que ce soit à court ou à long terme. De cette façon, les États de destination disent en substance : « Faites ce que vous voulez, je les prends tous. » Cela prive l’agresseur de son influence stratégique. Cependant, cela est beaucoup plus facile à réaliser si le groupe en question n’est pas perçu comme une menace ethnique, culturelle ou religieuse. Non seulement les États de destination le savent, mais les agresseurs le savent aussi.

Comment réagissent généralement les pays cibles ?

Il est dans la nature de la politique que les États privilégient souvent les solutions rapides aux solutions durables. Par exemple, de nombreux pays tentent de réduire leur vulnérabilité en redéfinissant les critères d'éligibilité à la protection. Nombre d'entre eux rendent plus difficile l'accès des demandeurs d'asile à leurs frontières en concluant des accords avec des pays situés entre eux et les pays d'origine des migrants. Après tout, ceux qui ne peuvent atteindre le pays de destination ne peuvent y déposer une demande d'asile. Parallèlement, nous observons une propension croissante des États à manquer à leurs obligations humanitaires.

De telles mesures peuvent être judicieuses à court terme, mais, comme mentionné précédemment, à long terme, elles peuvent s'avérer coûteuses et contreproductives, car elles rendent les États plus vulnérables à de futures attaques. Un État qui transfère à un autre le pouvoir d'accepter des migrants à sa place crée une dépendance. Ce partenaire peut exiger de nouvelles concessions en menaçant de laisser passer les personnes qu'il a précédemment interceptées. Si de telles mesures peuvent sembler réduire la vulnérabilité de l'État ciblé, elles ne font souvent que la déplacer.

Est-ce une situation dans laquelle les démocraties libérales ne peuvent que perdre ?

Il n'existe pas de solution miracle pour utiliser l'immigration comme arme, mais cela ne signifie pas nécessairement que les démocraties libérales seront inévitablement perdantes. Malheureusement, dans la pratique, nombre des mesures actuellement en place ne promettent pas de succès à moyen et long terme, même si elles semblent efficaces à court terme. Il n'existe pas de solution simple à ce problème ; ce problème, lui aussi, reçoit trop peu d'attention.

Hubertus Volmer s'est entretenu avec Kelly M. Greenhill