Die Ausgaben für Sozialleistungen steigen explosionsartig an und könnten die Bolsa Família übertreffen

Inmitten der Auseinandersetzung zwischen der Exekutive und dem Kongress über die vorläufige Maßnahme zur Erhöhung der Steuern zum Ausgleich der öffentlichen Finanzen verschlingt eine obligatorische Ausgabe einen immer größeren Teil des Haushalts: die kontinuierliche Leistungszahlung (Continuous Benefit Payment, BPC), die explosionsartig anwächst, die Nachhaltigkeit des Haushaltsrahmens bedroht und in zwei Jahren den Wert der Bolsa Família übersteigen könnte.

Die Möglichkeit einer Überprüfung der Leistungen, die Anpassung der Konzessionskriterien oder die Häufigkeit der Überprüfung war eines der Themen, die Finanzminister Fernando Haddad bei einem Treffen mit Parteiführern am Sonntagabend (8) vorstellte.

Die Leistung – entsprechend dem monatlichen Mindestlohn (1.518 R$) – richtet sich an zwei Gruppen: bedürftige ältere Menschen über 65 Jahre und Menschen mit Behinderungen jeden Alters. Anspruchsberechtigt sind Familien, deren Pro-Kopf-Einkommen weniger als 25 % des Mindestlohns (379,50 R$) beträgt. Im Falle von Menschen mit Behinderungen darf die Behinderung sie nicht unter gleichen Bedingungen wie andere an einer beruflichen Tätigkeit aussetzen.

Die Zahl der Leistungsempfänger steigt jedes Jahr, und die sukzessiven Anpassungen über der Inflationsrate – die auf die Politik der Erhöhung des Mindestlohns folgen – üben Druck auf den Haushalt aus und verringern den Spielraum für diskretionäre Ausgaben, beispielsweise für Investitionen.

Laut konsolidierten Daten bis Februar 2025 stieg die Zahl der Leistungsempfänger von 5,12 Millionen im Januar 2023 auf 6,26 Millionen – ein Anstieg von 22 % allein unter der aktuellen Regierung von Luiz Inácio Lula da Silva (PT). Der Anstieg ist mehr als doppelt so hoch wie während der gesamten Amtszeit von Jair Bolsonaro (PL), die einen Zuwachs von 10 % verzeichnete, und übertrifft auch das Wachstum unter den Regierungen von Michel Temer (7,8 %) und Dilma Rousseff (4,5 %) in ihrer zweiten Amtszeit.

Nach Angaben des Ministeriums für Entwicklung, Sozialhilfe, Familie und Hungerbekämpfung (MDS) überstiegen die monatlichen Ausgaben im Januar 2025 die beispiellose Marke von 10 Milliarden Real. Von Januar bis April beliefen sich die Auszahlungen auf insgesamt 41,83 Milliarden Real – ein realer Anstieg von 11,6 % im Vergleich zum gleichen Zeitraum im Jahr 2024.

„Ein kontinuierliches zweistelliges Wachstum der Pflichtausgaben ist absolut undurchführbar“, räumte der Finanzminister Rogério Ceron bei der Veröffentlichung der Zahlen ein.

Hugo Motta verstärkte die Besorgnis

Auch im Kongress herrscht Besorgnis. Der Sprecher des Repräsentantenhauses, Hugo Motta (Republikaner-PB), kritisierte öffentlich die Art und Weise, wie die Exekutive das Programm durchführt. „Es gibt eine völlige Verzerrung bei der Gewährung des BPC“, sagte er am Montag (9.) bei einer Veranstaltung der Zeitung Valor Econômico .

Niemand ist gegen die Leistungen, aber sie müssen denen zugutekommen, die sie wirklich brauchen. Es gibt keine Mindestkriterien oder Filter. Die BPC sollte in zwei bis drei Jahren größer sein als die Bolsa Família, selbst mit einer geringeren Zahl an Leistungsempfängern.

Obwohl Bolsa Família rund 20,5 Millionen Familien unterstützt, hat BPC aufgrund seines festen Werts von einem Mindestlohn pro Person größere Auswirkungen auf den Haushalt pro Begünstigtem – mehr als das Doppelte des von Bolsa Família gezahlten Durchschnittsbetrags (660 R$ pro Familie).

Das Budget der BPC für 2025 beträgt laut Haushaltsrichtlinien (PLDO) 119,1 Milliarden Real, verglichen mit 158,6 Milliarden Real für die Bolsa Família. In über tausend Gemeinden – darunter auch Hauptstädte wie Curitiba, Belo Horizonte und Recife – verbraucht die BPC bereits mehr Ressourcen als die Bolsa Família.

Der Kongress hat den Zugang zu den Leistungen flexibler gestaltet

Der Wachstumstrend des BPC verstärkte sich ab Mitte 2022, als der Kongress Änderungen verabschiedete, die die Zugangsregeln flexibler gestalteten. Die Änderungen ermöglichten die Gewährung mehrerer Leistungen pro Familie, erweiterten die Liste der anerkannten Behinderungen – mit Schwerpunkt auf Autismus-Spektrum-Störungen – und erleichterten den Zugang zu Gerichten. Seitdem verzeichnete das Programm 31 aufeinanderfolgende Wachstumsmonate.

Um die Ausbreitung einzudämmen, überarbeitete die Bundesregierung 2024 die Zugangskriterien und verstärkte die Aufsicht. Zu den Maßnahmen gehören verpflichtende Registrierungsprüfungen alle zwei Jahre, die Pflicht zur Aktualisierung des Einheitlichen Registers (CadÚnico) und die Aufnahme des Codes der Internationalen Klassifikation der Krankheiten (ICD) für Leistungsempfänger unter 65 Jahren. Die Neuregistrierung von mehr als 120.000 Personen erfolgte zudem mit Datenabgleich zwischen den Behörden, um Betrug und Doppelarbeit zu vermeiden.

Gleichzeitig versuchte die Regierung im Dezember desselben Jahres, im Kongress ein Gesetz zur Verschärfung der Vorschriften zu verabschieden. Zu den Punkten gehörten die Anforderung biometrischer Daten zum Nachweis des Lebens, die Berücksichtigung des Einkommens von Familienmitgliedern, die nicht mit dem Begünstigten zusammenleben, bei der Berechnung des Familieneinkommens und strengere Kriterien zur Bestimmung des Grades der Behinderung.

Der Vorschlag stieß jedoch auf Widerstand, auch bei den Abgeordneten der verbündeten Basis. Der endgültige Text wurde mit Änderungen angenommen, die den ursprünglichen Entwurf deutlich abschwächten. So wurden beispielsweise die Einbeziehung des Einkommens nicht ansässiger Familienangehöriger und der automatische Ausschluss von Menschen mit leichten Behinderungen gestrichen.

Seit Januar 2025 führt das MDS eine erneute Überprüfung von 2,8 Millionen Registrierungen durch. Die bisherigen Ergebnisse waren jedoch bescheiden. Die Einsparungen, die ursprünglich auf 4 Milliarden Real geschätzt wurden, wurden über zwei Jahre auf 2 Milliarden Real korrigiert.

Zwischen 2026 und 2029 werden voraussichtlich Einsparungen in Höhe von 12,4 Milliarden R$ erzielt – ein geringer Betrag angesichts der Geschwindigkeit des Ausgabenwachstums, das im Jahr 2026 140 Milliarden R$ erreichen könnte. Das LDO 2026 schätzt, dass die Ausgaben für BPC zwischen 2025 und 2029 um 65,4 Milliarden R$ steigen werden, während durch die Kontrollen lediglich Einsparungen in Höhe von 15,4 Milliarden R$ erzielt werden.

Justizialisierung und Informalität erhöhen die Nachfrage

Laut der Regierung ist das Wachstum des BPC auf mehrere Faktoren zurückzuführen: die Alterung der Bevölkerung, eine Zunahme der Zahl von Menschen mit Behinderungen – wie aus der Volkszählung und den historischen Reihen des Continuous PNAD hervorgeht – und vor allem auf die zunehmende Zahl gerichtlicher Zugeständnisse.

Das MDS berichtet, dass 25 % der jüngsten Konzessionen vom Gericht entschieden wurden, viele davon ohne Vorlage des CID – eine Anforderung, die erst im Dezember 2024 verbindlich wurde. Die Regierung behauptet außerdem, dass in mehreren Gerichtsentscheidungen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von BPC ignoriert wurden.

Darüber hinaus hat der fortschreitende Abbau der formellen sozialen Sicherheit in Verbindung mit der Zunahme informeller Beschäftigung dazu geführt, dass immer mehr Brasilianer Leistungen in Anspruch nehmen. „Die BPC wird als eine der wenigen Unterstützungsmaßnahmen wahrgenommen, die ohne Sozialversicherungsbeiträge zugänglich sind – eine Art Ventil in Krisenzeiten“, sagt Arbeitsrechtler Luis Gustavo Nicoli.

Leandro Pereira, Anwalt für Sozialversicherung, nennt die Sozialversicherungsreform von 2019 als Katalysator für diesen Trend. „Viele Menschen, die zuvor Beiträge zum Mindestlohn für die Rente eingezahlt hatten, beschlossen nach der Reform, ihre Beiträge einzustellen und beantragten nach Erreichen des Mindestalters die BPC, die den gleichen Betrag ohne Beitragsdauer garantiert.“

Ihm zufolge gibt es immer noch operative Probleme, die Betrug Tür und Tor öffnen. „Heute sehen wir Unternehmen, die soziale Netzwerke nutzen, um Kunden zu gewinnen und Anfragen per Vollmacht einzureichen. Das ist eine echte Branche. Das INSS-System erlaubt die Ausstellung mehrerer Vollmachten pro CPF, was Unregelmäßigkeiten begünstigt.“

Leandro warnt außerdem vor Betrug mit Einwanderern. „Es gibt Fälle, in denen Menschen nach Brasilien kommen, sich registrieren, die Leistungen erhalten und in ihr Herkunftsland zurückkehren. Da das Interview von einem Vertreter durchgeführt werden kann, ist eine Rückkehr nach Brasilien nicht nötig.“ Die mangelnde Aktualisierung des CadÚnico – nur alle zwei Jahre erforderlich – sieht er als zusätzlichen Nachteil.

Experten verteidigen Vorteile der Governance

Trotz der Verzerrungen plädieren Experten für die Beibehaltung der BPC als wesentliches Instrument der sozialen Absicherung. „Der Staat ist derzeit nicht in der Lage, Mindestleistungen wie Gesundheitsversorgung oder Sicherheit zu erbringen, sodass die BPC nicht ersetzt werden kann. Oft ist die Leistung die einzige Überlebenschance für diejenigen, die sich keine medizinische Untersuchung leisten können oder jahrelang auf eine Behandlung im SUS warten müssen“, sagt Pereira.

Er erkennt zwar den Verbesserungsbedarf an, hält es aber angesichts der Ungleichheiten in Brasilien für undurchführbar, das Programm zu beenden. „In manchen Städten mag es sogar gerechtfertigt erscheinen, aber für Brasilien als Ganzes ist das BPC nach wie vor unverzichtbar.“

Luis Gustavo Nicoli bestreitet die Überschneidung mit Bolsa Família, ein Argument, das Kritiker vorbringen. „Sie bedienen unterschiedliche Zielgruppen und können sich ergänzen, solange es eine gute Governance und einen intelligenten Datenaustausch gibt“, sagt er. „Während Bolsa Família sich auf die Familienzusammensetzung konzentriert und die Erwerbstätigkeit fördert, bedient BPC Menschen mit geringerer wirtschaftlicher Autonomie.“

Auf Anfrage der Gazeta do Povo wies das Ministerium für Entwicklung und Sozialhilfe in einer Mitteilung auf die Umstrukturierung der Abteilung für Sozialleistungen hin, um die Verwaltung des Programms zu verbessern. Es berichtete außerdem, dass es Partnerschaften mit dem Institut für angewandte Wirtschaftsforschung (IPEA) für die Entwicklung von Längsschnittstudien und Forschungsarbeiten gebe, zusätzlich zur Rolle des Bundesrechnungshofs (TCU) bei der Aufsicht.

Das Ministerium bekräftigte, dass der BPC eine zentrale Rolle bei der Armutsbekämpfung unter älteren Menschen und Menschen mit Behinderungen spiele. „Da er an den Mindestlohn gekoppelt ist, handelt es sich um einen der fortschrittlichsten Einkommenstransfers in der brasilianischen Sozialpolitik und mit größerer Wirkung als andere Sozialprogramme“, so das Ministerium abschließend.