Grandes momentos de la diplomacia: cómo Suiza medió entre las potencias orientales y occidentales

A veces, el presente parece una burla a la historia. En diciembre de 1994, 53 países de Oriente y Occidente firmaron en Budapest una declaración titulada "El camino hacia una auténtica asociación en una nueva era". En este documento, los Estados europeos, Rusia, las repúblicas de Asia Central, Estados Unidos y Canadá afirmaron sus valores compartidos y reafirmaron su compromiso de afrontar juntos los desafíos del siglo XXI.

En otro acuerdo, el "Memorando de Budapest", Ucrania se comprometió a firmar el Tratado Internacional de No Proliferación Nuclear y a renunciar a todas sus armas nucleares de fabricación soviética. A cambio, Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido reafirmaron sus garantías de seguridad para Ucrania y se comprometieron a respetar su soberanía y la inviolabilidad de sus fronteras.

Estas decisiones parecen cínicas treinta años después. Se adoptaron en la Cumbre de Budapest de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE). La CSCE se fundó durante la Guerra Fría con el objetivo de facilitar la coexistencia ordenada entre Occidente y Oriente en Europa. En 1973, 35 países se reunieron en una conferencia en Helsinki, donde se adoptó un Acta Final en 1975. En esta conferencia, los participantes acordaron un código de conducta común, cuyo cumplimiento se revisó en varias conferencias posteriores. Tras el fin de la Guerra Fría, el diálogo Este-Oeste continuó con un nuevo nombre: en 1994, también en la Cumbre de Budapest, la CSCE pasó a denominarse Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

Suiza, uno de los estados fundadores de la CSCE, también estuvo representada en Budapest. Sus diplomáticos señalaron que, a pesar de la retórica elogiosa sobre una "auténtica asociación", también surgieron fuertes diferencias, en particular entre la decaída potencia hegemónica, Rusia, y la superpotencia restante, Estados Unidos.

«Aunque Rusia está al borde de una crisis política, económica y social», declaró el negociador jefe suizo, el embajador Benedikt von Tscharner, «Moscú demostró confianza en sí misma y una conciencia de gran potencia de una manera casi tradicional». El presidente Boris Yeltsin criticó duramente los planes de ampliar la OTAN para incluir a los países de Europa del Este. Y dejó claro que «la política de seguridad europea no puede desarrollarse sin la participación efectiva de Rusia», informó el diplomático suizo.

Al mismo tiempo, Occidente también se encuentra en una difícil búsqueda de un nuevo significado en las estructuras de integración y cooperación que se han desarrollado desde el final de la Segunda Guerra Mundial, según von Tscharner. Los debates en torno a la expansión de la OTAN y la UE hacia el este actúan como una especie de contrapunto, haciendo aún más evidente esta incertidumbre. Algunas frases del informe aún resuenan hoy: «El futuro de la presencia estadounidense en Europa y el progreso de la UE hacia una verdadera capacidad de acción son particularmente difíciles de predecir».

El embajador von Tscharner fue un observador atento en Budapest, en parte porque sabía que su país desempeñaría un papel destacado en el desarrollo de la tan cacareada alianza en materia de seguridad. En la Cumbre de Budapest, se aceptó la candidatura de Suiza a la presidencia de la OSCE en 1996. Esto marcó un punto álgido en el compromiso de Suiza con uno de los logros más destacados de la diplomacia europea durante la Guerra Fría.

La CSCE fue producto de la llamada política de distensión: tras un período de confrontación, se abrió una ventana de diálogo Este-Oeste a finales de las décadas de 1960 y 1970. En 1969, los estados del Pacto de Varsovia propusieron convocar una conferencia de seguridad paneuropea. La Unión Soviética esperaba que esto salvaguardara el statu quo en Europa y consolidara su dominio sobre los estados vasallos de Europa del Este. Europa Occidental aceptó, con una salvedad: Estados Unidos y Canadá, cuya presencia militar en el continente contrapesaba a la URSS, también participarían en la negociación. Además, Occidente insistió en negociar cuestiones de derechos humanos junto con la cooperación en materia de seguridad y económica.

Tras varias reuniones preparatorias, la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa se celebró en Helsinki en julio de 1973. Además del Pacto de Varsovia y los Estados de la OTAN, participaron varios países neutrales, entre ellos Suiza. Dos años después, el 1 de agosto de 1975, se firmó el Acta Final de la CSCE. No se trataba de un acuerdo convencional, sino de un acuerdo entre Oriente y Occidente sobre valores compartidos: los "Principios de Helsinki". Los Estados se comprometieron no solo con la inviolabilidad de las fronteras y la resolución pacífica de las controversias, sino también con la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como con la cooperación en economía, ciencia y medio ambiente. El Acta Final de Helsinki sigue siendo el único marco político verdaderamente paneuropeo hasta la fecha, junto con la Carta de las Naciones Unidas con validez mundial.

Las negociaciones sobre el Acta Final se llevaron a cabo en Ginebra entre 1973 y 1975. Suiza, que no era miembro ni de la ONU ni de la Comunidad Europea, vivió aquí parte de su gloria diplomática y, por primera vez, no sólo defendió sus intereses económicos, sino que también tomó posición sobre cuestiones políticas fundamentales, como el respeto de los derechos humanos.

Los pequeños Estados se beneficiaron del hecho de que cualquier toma de decisiones en la CSCE dependía del consentimiento de todos los participantes. En cooperación con las delegaciones de los socios neutrales Austria, Suecia y Finlandia, así como con la Yugoslavia no alineada, la diplomacia suiza, con su pragmatismo y capacidad de mediación, logró resolver los estancamientos en las negociaciones entre los bloques. Sin embargo, el requisito previo para el éxito de la CSCE fue siempre el interés compartido por alcanzar un entendimiento entre las superpotencias, Estados Unidos y la URSS.

Ya a finales de la década de 1970, las tensiones entre Oriente y Occidente comenzaron a resurgir. Entre otras cosas, la intervención soviética en Afganistán y la Decisión de Doble Vía de la OTAN endurecieron los frentes. En 1979, la OTAN anunció, por un lado, que emplazaría sus propios misiles nucleares de mediano alcance en Europa, mientras que, por otro, instó a negociar con la Unión Soviética para evitar un mayor rearme. No obstante, la CSCE siguió existiendo como foro paneuropeo. Tras Helsinki, los Estados participantes mantuvieron un diálogo sobre cuestiones de seguridad y política militar, intercambio económico y derechos humanos en las conferencias de seguimiento celebradas en Belgrado, Madrid y Viena.

Suiza prestó servicios de mediación junto con los Estados neutrales y no alineados de Europa, pero también contribuyó con sus propias iniciativas. Por ejemplo, organizó varias reuniones sobre resolución pacífica de controversias, que culminaron en el establecimiento de un Tribunal de Conciliación y Arbitraje de la CSCE en Ginebra en 1992. En 1986, celebró un seminario en Berna sobre la facilitación de la reunificación familiar y el matrimonio a través del Telón de Acero.

La CSCE permitió que los derechos humanos se consolidaran como un tema de la diplomacia europea. El creciente número de disidentes en los países del Bloque del Este pudo invocar en sus protestas los Principios de Helsinki, a los que sus gobiernos se habían comprometido en 1975. Si bien no fue decisivo, el proceso de la CSCE contribuyó al desmantelamiento de los regímenes injustos en Europa del Este.

Esto ocurrió muy rápidamente. En 1989, se celebraron elecciones libres en Polonia y Hungría, y cayó el Muro de Berlín entre Alemania Oriental y Occidental. En Checoslovaquia, la «Revolución de Terciopelo» expulsó a los comunistas del poder y las dictaduras de Bulgaria y Rumanía fueron derrocadas. Los «resultados de la transición» quedaron plasmados en la CSCE: en una serie de conferencias, los Estados miembros se comprometieron con los principios de una economía de mercado y definieron normas exhaustivas sobre la democracia pluralista, el Estado de derecho, las elecciones libres y el respeto de los derechos humanos. También abordaron los problemas de las minorías nacionales.

En la Cumbre Extraordinaria de la CSCE celebrada en París en noviembre de 1990, impulsada por el presidente reformista soviético Mijaíl Gorbachov con el apoyo de Estados Unidos, la Guerra Fría pareció finalmente haber terminado. La "Carta de París para una Nueva Europa", firmada por los jefes de Estado y de gobierno, inauguró una "era de democracia, paz y unidad" tras el fin del conflicto Este-Oeste. "Lo que los pueblos han anhelado durante décadas está comenzando", declaró el presidente suizo Arnold Koller en su discurso en París: "una era de cooperación entre Oriente y Occidente, con el objetivo de construir una nueva Europa unida " .

Pero la desilusión no tardó en llegar. El antiguo estado socialista y multiétnico de Yugoslavia, que también atravesaba una transformación radical, comenzó a desintegrarse en una oleada de guerras en 1991. La CSCE carecía de instrumentos para intervenir. Incluso la disolución inicialmente pacífica de la URSS no estuvo exenta de conflictos. Esto se debió a las difíciles condiciones de los estados sucesores soviéticos, que no estaban preparados para su independencia. También se debió a que Rusia, desde el principio, mostró poco interés en respetar la soberanía de sus nuevos vecinos.

Pronto se hizo evidente que Moscú consideraba el "exterior cercano" como parte de su esfera de influencia exclusiva. Por ello, la desmoronada superpotencia mantuvo tropas estacionadas en Estonia, Letonia y Lituania hasta 1993 y 1994, respectivamente, en parte para ejercer presión sobre sus políticas hacia las minorías rusas, algunas de las cuales eran muy numerosas en los países bálticos. El apoyo ruso a los movimientos separatistas en Nagorno-Karabaj, Osetia del Sur y Abjasia impidió que Azerbaiyán y Georgia obtuvieran el control total de su territorio desde el principio.

Al igual que en el Cáucaso Sur, Rusia también desplegó las llamadas tropas de paz en Tayikistán, país centroasiático, con las que no solo garantizó la estabilidad en la zona de conflicto, sino que también se aseguró una amplia influencia en la política local. Moscú también ejerció presión económica sobre sus países vecinos para lograr objetivos políticos; por ejemplo, a Ucrania se le ofreció energía barata, condicionada a concesiones respecto al estatus de Crimea y la división de la Flota del Mar Negro.

La pretensión de Rusia de actuar como fuerza para el orden en su antigua esfera de influencia ya era ampliamente cuestionada en aquel entonces, incluso en Suiza. Por ejemplo, durante una visita del ministro de Defensa ruso, Pavel Grachev, al jefe del Departamento Federal de Defensa, el consejero federal Kaspar Villiger, en noviembre de 1993.

Ambos estadistas enfatizaron que la CSCE debe fortalecerse para prevenir conflictos inminentes de manera oportuna mediante medios políticos. Sin embargo, más allá de esta convicción, sus opiniones divergieron considerablemente. El ministro de Defensa ruso, "convencido del papel de Rusia como potencia global", admitió abiertamente que "sin duda podía imaginar el uso de la fuerza militar en 'países extranjeros cercanos' para 'prevenir' conflictos", incluso sin un mandato de la ONU o la CSCE. "En mi opinión, las declaraciones de Grachev sobre este tema dejan pocas dudas de que Rusia continúa adhiriéndose a una política de estabilización con un trasfondo hegemónico y, de ser posible, quisiera presentarla como un medio para asegurar la paz", señaló el consejero federal Villiger .

«Rusia tiene legítimos intereses de seguridad en sus países vecinos», declaró entonces el Departamento Federal de Asuntos Exteriores de Suiza (DFAE) en un documento de posición. «Sin embargo, esta afirmación se aplica con mayor fuerza en el sentido contrario: por razones obvias, el interés político de seguridad de un Estado como Estonia o Ucrania respecto a Rusia es mucho mayor que el de su contraparte», sobre todo porque la democracia en Rusia no está firmemente establecida.

Como Estado pequeño y neutral, según el DFAE, Suiza tiene la "responsabilidad especial de considerar las preocupaciones de aquellos Estados que podrían ser utilizados como instrumentos de las grandes potencias". Por lo tanto, Berna expresó su profunda comprensión por los temores de los vecinos de Rusia: para evitar involucrarse en conflictos postsoviéticos, Occidente no solo podría tolerar la posición de Moscú como potencia hegemónica, sino incluso cofinanciar una presencia militar rusa bajo la etiqueta de mantenimiento de la paz de la CSCE.

Durante este período de convulsión, Suiza, por lo tanto, realizó un esfuerzo sincero, utilizando los limitados recursos de la diplomacia multilateral, para ayudar a resolver o prevenir conflictos en Europa del Este. Participó en misiones diplomáticas de reconocimiento en la antigua Yugoslavia desde 1991 y envió observadores militares a la zona de conflicto a partir de 1992. En 1993, el Consejo Federal aprobó la participación suiza en una operación de mantenimiento de la paz en Nagorno-Karabaj y nombró al alto diplomático Edouard Brunner ante el Secretario General de la ONU como Representante Especial para Georgia.

Por consiguiente, Suiza también se ofreció a asumir la presidencia de la OSCE en 1996. Lo hizo, sin embargo, a sabiendas de que las "oportunidades de dar forma al futuro y las posibilidades de éxito" de la presidencia suiza seguirían siendo limitadas y que su capacidad de acción dependería de los intereses de los principales actores, a saber, Rusia y los países de la OTAN.

En última instancia, fueron sobre todo el orden de posguerra y la reconstrucción en Bosnia-Herzegovina los que ocuparon al consejero federal Flavio Cotti como presidente de la OSCE en 1996. Pero los acontecimientos en Rusia, y especialmente la guerra en la república caucásica de Chechenia, también mantuvieron alerta a la OSCE en ese momento.

Suiza asumió la presidencia por segunda vez después de 1996 en 2014, un año crucial para las relaciones Este-Oeste, cuando las fuerzas rusas se anexionaron la península de Crimea y Moscú instigó una guerra secesionista en el este de Ucrania mediante la infiltración de tropas. En aquel momento, la OSCE negoció un frágil alto el fuego en Minsk bajo el liderazgo de la diplomática suiza Heidi Tagliavini. Con la invasión rusa del 24 de febrero de 2022, perdió toda su eficacia.

Volvamos a la Cumbre de Budapest de 1994, cuando el embajador Benedikt von Tscharner, ante la renovada divergencia de intereses entre Oriente y Occidente, reflexionó sobre la tarea más importante de la CSCE para el futuro. La cooperación paneuropea en materia de seguridad debe, ante todo, disipar el "miedo al aislamiento" de Rusia. "Solo tendrá éxito en esto", continuó von Tscharner, "si logra otorgar a Moscú una patria europea, pero no un papel especial jurídicamente vinculante". Incluso esta cita parece casi rencorosa hoy en día, dado que esa estrategia bien templada ha fracasado claramente.

Desde diciembre pasado está claro que Suiza presidirá la OSCE por tercera vez en 2026. En comparación con la presidencia de 1996, los desafíos parecen muchísimo mayores.

Un artículo del « NZZ am Sonntag »