El Gobierno renuncia a contar con el “tribunal fiscal” para aumentar los ingresos

Al anunciar la congelación de gastos y el aumento del IOF para cumplir metas fiscales, el equipo económico del gobierno también informó haber desistido de una de las estrategias de recaudación menos fructíferas del gobierno Lula 3: los recursos provenientes de juicios del Consejo Administrativo de Apelaciones Fiscales, el Carf, una especie de "tribunal fiscal".

A principios de año, en un nuevo intento por demostrar su compromiso con el objetivo fiscal y su interés en subsanar el déficit de las cuentas públicas, el gobierno federal volvió a inflar la previsión de ingresos con las sentencias del CARF. Esta práctica ya se había adoptado en 2024 con las mismas inconsistencias.

Para que se hagan una idea, el año pasado, el gobierno de Lula proyectó recaudar R$55 mil millones de las sentencias dictadas por la agencia. Sin embargo, la cantidad real recaudada fue de R$308 millones, es decir, solo el 0,55% de lo previsto.

Incluso ante el fiasco de la recaudación fiscal, el gobierno recuperó el optimismo, aunque de forma más mesurada. En el presupuesto de 2025, previó que los ingresos por las decisiones del CARF alcanzarían los 28.600 millones de reales.

Pero tuvo que dar marcha atrás ante la clara discrepancia entre las expectativas y la realidad. Al anunciar el paquete de congelación, el gobierno anuló las proyecciones de ingresos relacionadas con la agencia.

Las apuestas por recaudar decenas o cientos de miles de millones de reales se basaban en el retorno del llamado voto de calidad, establecido por la Ley 14.689 de 2023. Sin embargo, como aclararon los propios miembros del equipo económico, el mecanismo terminó favoreciendo la prolongación de la disputa, sacándola del ámbito administrativo y llevándola al Poder Judicial.

Incluso antes de la retirada, miembros del equipo económico ya habían declarado que era poco probable recaudar fondos a través de la agencia.

El titular del Centro de Estudios Tributarios y Aduaneros de la Receita Federal, Claudemir Malaquias, había reconocido que el gobierno se equivocó al utilizar proyecciones sobreestimadas y que el valor proyectado para este año utilizó como base la misma metodología, desarrollada por el propio Carf.

Las demandas por buena voluntad se han convertido en el principal foco de atención de Carf

Gran parte del optimismo del gobierno sobre la recaudación fiscal se basó en juicios relacionados con la prima, que es la cantidad que se paga por encima del valor contable de los activos en las negociaciones para la compra o reorganización corporativa de una empresa, con base en expectativas futuras de rentabilidad.

En 2024, la Sala Superior del CARF juzgó 122 casos sobre este tema, un 100 % más que en 2023, cuando se emitieron 61 decisiones sobre el tema. Si consideramos las salas inferiores, los tribunales ordinarios, la cifra asciende a 172.

La legislación prevé descuentos de IR y CSLL en transacciones premium

La legislación brasileña permite la amortización del fondo de comercio para reducir la base de cálculo del Impuesto sobre la Renta de las Empresas (IRPJ) y de la Contribución Social sobre la Renta Neta (CSLL).

El beneficio fiscal fue introducido por la Ley 9.532/1997 para supuestamente incentivar a los grupos económicos a adquirir con sobreprecio las empresas estatales subastadas en el programa de privatizaciones en curso en aquella época, recuerda Helder Santos, especialista en gestión tributaria de Fipecafi.

Destaca que, hasta 2014, con la publicación de la Ley 12.973/2014, cuando se introdujeron cambios en la normativa, no existía ninguna limitación legal a la utilización del fondo de comercio en reorganizaciones societarias dentro del mismo grupo económico.

Nueva legislación restringe las primas entre empresas del mismo grupo

Las acciones sobre el fondo de comercio en Carf se basan en esta nueva legislación, ya que, entre otros cambios, prohibió la amortización del fondo de comercio interno -cuando se realice en la negociación o reorganización societaria entre empresas del mismo grupo-.

Además, la nueva norma exige ahora que exista un propósito comercial cuando se crea una empresa vehículo –una empresa creada específicamente para facilitar la adquisición de otra, como ocurre con la creación de sociedades holding para atraer inversiones internacionales, por ejemplo.

Priscila Dias, abogada del Instituto Brasileño de Planificación y Tributación (IBPT), afirma que, en los últimos años, la Receita Federal ha adoptado una postura más rigurosa en relación al fondo de comercio interno y a las empresas vehículo.

“La desconfianza se convierte en multa cuando las autoridades fiscales entienden que no hay un propósito comercial legítimo detrás de la transacción, es decir, cuando identifican que la adquisición se produjo únicamente para obtener beneficios fiscales”, afirma.

Experto descarta posible desajuste entre Carf y Receita

Cuando se le pregunta si la diferencia entre las estimaciones del Gobierno para el Carf y el resultado de los juicios indica una falta de alineación de perspectivas, Helder Santos, de Fipecafi, dice que es poco probable.

Considera que los auditores actúan para detectar posibles irregularidades en la generación de la prima. Y que se espera una evaluación rigurosa de la evidencia presentada, lo que incluso podría llevar a una decisión contraria a la que dio lugar a la oficialización de la infracción.

“Esto demuestra la necesidad de que esta sentencia exista en el ámbito administrativo, reduciendo la judicialización innecesaria”, evaluó. También señala que el CARF está compuesto por un número igual de representantes del Tesoro Nacional y de los contribuyentes.

Carf adopta una postura cautelosa

Por otro lado, Priscila Dias, del IBPT, evalúa que, mientras el IRS tiende a multar las transacciones de primas en las que no identifica un propósito comercial, Carf adopta una postura más cautelosa.

Según el abogado, el organismo reconoce que este tipo de operaciones “pueden tener una justificación válida, aunque no se formalicen en los términos exigidos por el IRS”.

Además de frustrar las previsiones de ingresos, como de hecho ha ocurrido, advierte de que las diferencias entre las perspectivas del IRS y del Carf pueden incluso traer incertidumbre jurídica a las empresas, que se exponen a multas incluso actuando dentro de la ley.

Las estimaciones del Gobierno presionan a Carf para recaudar más ingresos

Priscila Dias afirma que, obviamente, hubo presión del gobierno para aumentar la recaudación a través de las decisiones del Carf, previendo que la reducción del stock de procesos pendientes en el organismo llevaría al pago de multas.

En 2024, Carf juzgó más de 18 mil casos, lo que representa un aumento significativo en relación a 2023. El aumento de las apuestas en Carf surgió de las expectativas creadas con la institución del voto de calidad, traída por la Ley 14.689/2023.

Según José Helder, los ingresos estimados de R$55 mil millones en 2024 dependían del voto decisivo, el desempate realizado por los representantes del Tesoro en el CARF. Sin embargo, en la práctica, el mecanismo tuvo el efecto contrario al previsto.

El voto cualitativo de Carf hizo más ventajoso el proceso administrativo

En opinión del experto, la legislación sobre voto de calidad incentiva al contribuyente a abrir la vía administrativa y, si la decisión no le es favorable, recurrir a los tribunales.

Cuando una empresa es multada, debe optar entre pagar la cantidad exigida por las autoridades fiscales o impugnar la notificación de la infracción y debatir esta responsabilidad en la vía administrativa hasta que llegue a la Carf. Por el pago de la infracción, se concede una reducción del 50% de la multa impuesta por las autoridades fiscales.

Sin embargo, la Ley 14.689/2023 establece que, si la decisión en el Carf se toma mediante voto dirimente, la empresa podrá pagar la deuda sin multa, en cuotas de hasta 12 meses, pudiendo también utilizar pérdidas fiscales propias o de partes relacionadas (filiales o controladas) para cancelar la deuda.

Además, si la empresa opta por continuar con la discusión en la vía judicial, podrá quedar exenta de presentar garantías y tendrá el certificado positivo con efectos negativos liberado, afirma Helder Santos.

Las disputas fiscales pueden tardar más de diez años en resolverse

El experto destaca también que estudios de la Asociación Brasileña de Jurimetría (ABJ) indican un tiempo medio superior a diez años para las disputas fiscales en el ámbito administrativo, lo que supone un incentivo para proteger el flujo de caja de las empresas.

Según Helder, “el incentivo que se genera es no pagar la multa, discutirla administrativamente y, tras el voto dirimente, evaluar si es ventajoso realizar el pago con todos los beneficios que ofrece o continuar la discusión en el ámbito judicial, sin costo alguno”.