¿Reformar el Estado? ¿Cómo?

La semana pasada, el 25.º gobierno constitucional prestó juramento. Ya es evidente que Luis Montenegro, con la mayoría reforzada de la AD, intentará asegurar la aprobación de las principales leyes (Presupuestos del Estado y leyes con mayor impacto estructural en el país), tanto a su izquierda como a su derecha. En ausencia de una coalición formal o un acuerdo sobre influencia parlamentaria, esta será la única y mejor posibilidad de gobernar. Todo indica que, con José Luís Carneiro como futuro líder del PS, este gobierno gozará de un estado de gracia ante la oposición socialista durante al menos dos años. La oposición Chega será, sin duda, más errática y a merced de las circunstancias. Si bien es cierto que el PS no debe dar cheques en blanco a la AD, también lo es que no debe ser una fuente de inestabilidad política.

En una carta abierta que dirigí aquí a Pedro Nuno Santos y Luís Montenegro antes de las elecciones de 2024, argumenté que el perdedor debería proporcionar al ganador unas condiciones mínimas de gobernanza. Solo así puede funcionar la democracia. Hay un plazo mínimo para saber si las negociaciones y los acuerdos que la AD ha alcanzado con las distintas corporaciones de la administración pública, y los que alcanzará (cabe destacar que un exdirector de bomberos es el nuevo Secretario de Estado), y que tendrán repercusiones en 2025, 2026 y 2027, son compatibles con la sostenibilidad de las finanzas públicas con un producto que crece menos de lo previsto por el gobierno.

Desde el punto de vista de la estructura gubernamental, una de las principales novedades es la creación de un nuevo cargo, el de Viceministro de Reforma del Estado. Gonçalo Matias contará con dos secretarías de Estado: una de digitalización y otra de simplificación. Esta no es la primera, segunda ni quinta vez que un gobierno constitucional cuenta con una cartera dedicada a la reforma del Estado o a la modernización administrativa. Ya se realizó un importante estudio que condujo a una reforma organizativa del Estado en 2006, durante el primer gobierno de José Sócrates —PRACE— , que movilizó numerosos recursos y dio lugar a un informe final global e informes sectoriales, y modificó la estructura de todos los ministerios, reduciendo las estructuras y modificando la macroestructura de apoyo a la gobernanza, que ahora incluye nuevos organismos —las oficinas de planificación y estrategia (GPEARI)—, junto con las inspecciones generales y los entonces creados Interventores Financieros. Los GPEARI fueron efectivamente creados y en algunos casos se mantienen con éxito, mientras que los controladores financieros eran entidades precarias que no desempeñaban eficazmente sus funciones (si lo hubieran hecho, tal vez podríamos haber evitado la quiebra).

PRACE fue seguido por PREMAC bajo Pedro Passos Coelho en 2011, que, con la troika entre nosotros, siguió el camino de la reducción de estructuras, concretamente mediante la abolición de los controladores financieros y los gobiernos civiles y gobernadores. Ambos programas redujeron las estructuras, como se puede ver aquí en el informe de la DGAEP . Sin embargo, su análisis se limita precisamente al impacto en el número de estructuras. En términos de procesos, los principales avances se dieron en los sucesivos programas SIMPLEX. Un buen punto de partida para este gobierno sería comenzar analizando el impacto de estas reformas en el gasto público, los recursos humanos y la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos y las empresas.

Es importante entonces preguntarse cuáles son los principales objetivos de la reforma ahora prometida, sobre todo porque el programa electoral de la AD establece muchos objetivos, que van desde la simplificación y la desburocratización hasta un “análisis profundo y crítico de todas las estructuras de la administración pública”.

Para simplificar, simplemente comenzaré por desmitificar un objetivo falaz y disruptivo en relación a una hipotética reforma del Estado, para luego aclarar pequeñas reformas que tienen sentido y en las que deberíamos invertir.

En algunos sectores, se sostiene que una profunda reforma organizativa del Estado, con reorganizaciones y fusiones de servicios, generaría mejoras de eficiencia, ahorros significativos y una reducción del gasto público, lo que a su vez permitiría una reducción de impuestos. Esta visión de la reforma es simplista y falaz. Se basa en un profundo desconocimiento de la estructura del gasto público del gobierno central, que, en gran medida, no se concentra en los servicios que presta (educación, sanidad, justicia, seguridad, etc.), sino que se canaliza fuera del Estado, concretamente en prestaciones sociales a las familias (en particular, pensiones), apoyo a las empresas, pago de intereses de la deuda pública y transferencias a los gobiernos regionales y locales. Es evidente que un cambio institucional en las estructuras de gobierno no afectará significativamente al gasto público. Cabe recordar que las prestaciones sociales por sí solas representan el 40% del gasto público y que solo dos variables determinan su evolución: las pensiones y los gastos de personal. Esta eventual reforma organizativa no solo no tendría el impacto financiero deseado, sino que también provocaría una mayor disrupción en los servicios, con la consiguiente pérdida de motivación entre muchos trabajadores debido a la inestabilidad organizativa que generaría. Es útil aprender de experiencias pasadas, como la desaparición del SEF y su sustitución por AIMA, etc.

La perspectiva que me parece correcta no es pensar en grandes reformas organizativas, sino abordar ciertas áreas de gobernanza de forma transversal, con el fin de lograr mejoras de eficiencia que mejoren eficazmente la calidad de los servicios a ciudadanos y empresas, reduciendo la burocracia, pero sin que la mayor agilidad en los procesos implique desregulación en áreas donde el mercado falla, en particular en el ámbito medioambiental. Ciertamente, también se requiere la digitalización, en áreas como la justicia, pero con las necesarias revisiones de los códigos de procedimiento penal y administrativo, para permitir una mayor agilidad en los procesos y reducir las tácticas dilatorias que los perpetúan.

Se deben implementar reformas importantes a nivel micro, en el funcionamiento de los procesos judiciales o en otras áreas cruciales como la seguridad social o la salud. El caso recientemente conocido de un cirujano de 33 años que facturó 400.000 euros en diez sábados en el Hospital de Santa María (HSM) nos hace preguntarnos si deberíamos volver a tener un interventor en el Ministerio de Salud, si los mecanismos de control interno para la ejecución presupuestaria en grandes hospitales como el HSM funcionan, si las normas y procedimientos utilizados en el SIGIC constituyen un sistema de incentivos correcto y si la Inspección General de Salud cuenta con los recursos humanos y tecnológicos adecuados para su misión. Como en todas las profesiones, en la salud existen profesionales éticos y no éticos. Un profesional no ético que cobra mejor por cirugías adicionales fuera de su horario laboral habitual tenderá obviamente a reducir su productividad durante el horario laboral habitual para maximizar las cirugías en fines de semana. Si además es él quien codifica su acto médico, cuyo valor obviamente varía en función del acto, y si, para colmo, no hay ningún tipo de seguimiento de su actividad, se crea la tormenta perfecta para el despilfarro de recursos en el SNS.

No necesitamos una reforma del Estado que genere inestabilidad organizativa en la administración pública. Lo que necesitamos son reformas en la microgestión del Estado, simplificando, digitalizando y reduciendo la burocracia para que las instituciones existentes puedan cumplir mejor su misión de servir a la ciudadanía y a las empresas.