De staat hervormen? Hoe?

Afgelopen week werd de 25e constitutionele regering beëdigd. Het is nu al duidelijk dat Luis Montenegro, met de versterkte meerderheid van de AD, zal proberen de goedkeuring te verkrijgen van de belangrijkste wetten (de staatsbegrotingen en wetten met de grootste structurele impact op het land), zowel links als rechts van hem. Bij gebrek aan een formele coalitie of een akkoord over parlementaire invloed zal dit de enige en beste mogelijkheid zijn voor het bestuur. Alles wijst erop dat deze regering, met José Luís Carneiro als toekomstige leider van de PS, minstens twee jaar lang genade zal genieten van de socialistische oppositie. De oppositie in Chega zal zeker grilliger zijn en afhankelijk van de omstandigheden. Hoewel het waar is dat de PS geen blanco cheques aan de AD mag geven, is het ook waar dat zij geen bron van politieke instabiliteit mag zijn.

In een open brief die ik hier vóór de verkiezingen van 2024 aan Pedro Nuno Santos en Luís Montenegro heb gericht, betoogde ik dat de verliezer de winnaar minimale bestuursvoorwaarden moet bieden. Alleen dan kan democratie functioneren. Er is een minimale tijd om te weten of de onderhandelingen en afspraken die de AD met de verschillende overheidsinstanties heeft gemaakt en die zij zal maken (ik merk op dat een voormalig brandweerdirecteur een nieuwe staatssecretaris is) en die gevolgen zullen hebben in 2025, 2026 en 2027, verenigbaar zijn met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën met een product dat minder groeit dan de overheidsprognoses.

Vanuit het perspectief van de regeringsstructuur is een van de belangrijkste nieuwe ontwikkelingen de creatie van een nieuwe functie, die van viceminister voor Staatshervorming. Gonçalo Matías krijgt twee staatssecretarissen, één voor digitalisering en één voor vereenvoudiging. Het is niet de eerste, tweede of vijfde keer dat een constitutionele regering een portefeuille voor staatshervorming of bestuurlijke modernisering heeft. Er werd al een grote studie uitgevoerd die leidde tot een organisatorische hervorming van de staat in 2006 tijdens de eerste regering van José Sócrates – PRACE – die veel middelen mobiliseerde en resulteerde in een wereldwijd eindrapport en sectorale rapporten, en die de structuur van alle ministeries wijzigde, structuren verkleinde en de macrostructuur van de ondersteuning voor het bestuur veranderde, die nu nieuwe organen omvat – de bureaus voor planning en strategie (GPEARI) – naast de algemene inspecties en de toen opgerichte financieel controllers. De GPEARI zijn effectief opgericht en worden in sommige gevallen succesvol gehandhaafd, terwijl de financiële controllers precaire entiteiten waren die hun taken niet effectief uitvoerden (als ze dat wel waren geweest, hadden we misschien een faillissement kunnen voorkomen).

PRACE werd in 2011 opgevolgd door PREMAC onder Pedro Passos Coelho, dat, met de trojka in ons midden, de weg van het terugdringen van structuren volgde, namelijk door de afschaffing van financiële controllers, civiele overheden en gouverneurs. Beide programma's verminderden structuren, zoals hier te zien is in het DGAEP-rapport . Hun analyse beperkt zich echter juist tot de impact op het aantal structuren. Qua processen werden de belangrijkste vorderingen geboekt in opeenvolgende SIMPLEX-programma's. Een goed startpunt voor deze regering zou zijn om te beginnen met het analyseren van de impact van deze hervormingen op de overheidsuitgaven, de personele middelen en de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers en bedrijven.

Het is daarom belangrijk om ons af te vragen wat de hoofddoelstellingen van de nu beloofde hervorming zijn, vooral omdat het verkiezingsprogramma van de AD veel doelstellingen noemt, variërend van vereenvoudiging en debureaucratisering tot een “diepgaande en kritische analyse van alle structuren van het openbaar bestuur”.

Om het simpel te houden, begin ik met het ontmaskeren van een misleidende en ontwrichtende doelstelling met betrekking tot een hypothetische hervorming van de staat. Daarna verduidelijk ik kleine hervormingen die zinvol zijn en waarin we zouden moeten investeren.

In sommige sectoren bestaat het verhaal dat een grondige organisatorische hervorming van de staat, met reorganisaties en fusies van diensten, efficiëntiewinsten zou opleveren, zou leiden tot aanzienlijke besparingen en een vermindering van de overheidsuitgaven, wat op zijn beurt een belastingverlaging mogelijk zou maken. Deze visie op de hervorming is zowel simplistisch als misleidend. Ze is gebaseerd op een fundamenteel gebrek aan begrip van de structuur van de overheidsuitgaven door de centrale overheid, die zich in zeer belangrijke mate niet richt op de diensten die door de centrale overheid worden geleverd (onderwijs, gezondheidszorg, justitie, veiligheid, enz.), maar veeleer buiten de staat wordt gekanaliseerd, namelijk in sociale uitkeringen aan gezinnen (met name pensioenen), in steun aan bedrijven, in de betaling van rente op staatsschulden en in overdrachten aan regionale en lokale overheden. Het is duidelijk dat een institutionele verandering in de structuren van de overheid de overheidsuitgaven niet significant zal beïnvloeden. Het is belangrijk om te onthouden dat sociale uitkeringen alleen al 40% van de overheidsuitgaven uitmaken en dat er slechts twee variabelen zijn die de ontwikkeling van de overheidsuitgaven bepalen: pensioenen en personeelskosten. Deze uiteindelijke organisatorische hervorming zou niet alleen niet de gewenste financiële impact hebben, maar zou ook leiden tot verdere verstoring van de dienstverlening, met een daarmee gepaard gaande motivatieverlies bij veel werknemers als gevolg van de organisatorische instabiliteit die dit zou veroorzaken. Het is goed om te leren van ervaringen uit het verleden, zoals het verdwijnen van SEF en de vervanging ervan door AIMA, enzovoort.

Het perspectief dat mij juist lijkt, is niet om na te denken over grote organisatorische hervormingen, maar om bepaalde bestuursgebieden transversaal aan te pakken, met het oog op efficiëntiewinsten die de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers en bedrijven effectief verbeteren, bureaucratie verminderen, maar zonder de grotere snelheid van processen die deregulering met zich meebrengt op gebieden waar de markt faalt, met name op milieugebied. Zeker ook digitalisering, bijvoorbeeld op het gebied van justitie, maar met de nodige herzieningen van het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Bestuursrecht, om processen sneller te laten verlopen en vertragende tactieken die processen bestendigen te verminderen.

Belangrijke hervormingen moeten worden doorgevoerd op microniveau van de werking van gerechtelijke procedures of op andere cruciale gebieden zoals sociale zekerheid of gezondheidszorg. De zaak die onlangs aan het licht kwam van een 33-jarige chirurg die in tien zaterdagen 400.000 euro declareerde in het Hospital de Santa Maria (HSM), doet ons afvragen of we opnieuw een financieel controleur moeten hebben binnen het ministerie van Volksgezondheid, of de interne controlemechanismen voor de uitvoering van de begroting in grote ziekenhuizen zoals het HSM wel werken, of de regels en procedures van het SIGIC een correct beloningssysteem vormen en of de Algemene Gezondheidsinspectie over de menselijke en technologische middelen beschikt die geschikt zijn voor haar missie. Zoals in alle beroepen, zijn er in de gezondheidszorg ethische en onethische professionals. Een onethische professional die beter betaald wordt voor extra operaties buiten zijn normale werkuren, zal uiteraard de neiging hebben om zijn productiviteit tijdens normale werkuren te verminderen om operaties in het weekend te maximaliseren. Als hij dan ook nog degene is die zijn medische handeling codeert, waarvan de waarde uiteraard per handeling verschilt, en als er dan ook nog eens geen enkele controle is op zijn activiteiten, ontstaat er een perfect scenario van verspilling van middelen binnen de NHS.

We hebben geen staatshervorming nodig die organisatorische instabiliteit in het openbaar bestuur creëert. Wat we nodig hebben, zijn hervormingen van het micromanagement van de staat, vereenvoudiging, digitalisering en vermindering van bureaucratie, zodat bestaande instellingen hun taak, namelijk burgers en bedrijven dienen, beter kunnen vervullen.